以内部信息为由不予公开,国土资源部败诉;超法定期限作出行政复议决定,国家能源局败诉;违反程序审批水土保持方案,水利部败诉……不久前,北京市第一中级人民法院向社会通报了以国务院部委为被告的十大民告官典型案件,其中部委败诉的五件。这是新修改的行政诉讼法从2015年5月1日施行以来,部委败诉案件首次集中公开。

　　在民告官案件中,部委当被告的居于最高层次。由于地域管辖的缘故,这类案件的70%都由北京一中院一审,受到社会高度关注。

　　来自北京一中院行政庭的数据显示:2015年5月1日至2016年4月30日,该院新收一审民告官案件945件,其中部委当被告的912件,数量创历史新高。一年间,34个国务院部委先后走上被告席,涉及证券及银行业监管、轨道交通建设用地审批、建设项目水土保持等多个领域。2015年,该院有66件涉部委案件系因事实不清、证据不足败诉,实体败诉率达33.5%。

　　国家部委居于行政管理系统的高点,他们被告上法庭,往往涉及某项行政执法规则或标准,具有较强的示范效应和标杆意义。那么,他们因何被告,又缘何败诉?

　　政府信息公开领域败诉多

　　记者梳理发现,此次通报的部委败诉的5件典型案例中,涉及政府信息公开的有3件,凸显了该领域矛盾纠纷高发。

　　在原告华先生诉国土资源部一案中,华先生要求公开某市对轨道交通建设用地进行预审的申请报告、初审意见及其他政府信息。国土资源部认为,申请报告、初审意见是工作中获取的内部管理信息,于是作出告知书,不予公开这些信息。华先生不服,起诉到法院。北京一中院审理认为,被告作为信息获取机关,对涉案信息具有公开义务。以内部管理信息等为由拒绝公开,缺乏事实及法律依据,判决撤销告知书中涉及申请报告及初审意见的部分,责令被告对该部分的申请重新作出处理。

　　清华大学法学院教授余凌云研究过300多个政府信息公开案件。他发现,在不少类似的案件中,一些行政机关、法院都认为公众应当向政府信息制作机关而不是获取机关申请信息公开。

　　“但我认为这种观念是错误的。”余凌云表示,“虽然你不是制作机关,但你作出行政决定是基于信息制作机关提供给你的信息,也就是说你将这个信息作为你作出决定的基础,可以保证信息的准确性,那么老百姓申请公开信息,不能说不是制作机关就不予公开。国土资源部败诉的这个案件有很重要的意义。”

　　此外,在夏先生诉中国银监会一案中,银监会未依申请公开2008年、2009年部门决算文件,而且在答复中未载明法律依据,被判对夏先生的申请重新作出处理;在另一起余先生诉中国证监会信息公开案中,证监会以余先生申请公开的信息为审查中的过程性信息为由不予公开,被判败诉。

　　“从这几个案件来看,法院依法裁判,保障了原告的诉权和知情权,督促被告注意按照政府信息公开条例的要求为老百姓服务,达到了解决争议、案结事了的目的。”中国人民大学法学院教授莫于川说。

　　拖延行政被确认违法

　　2013年8月,黑龙江省发改委作出批复,核准了一家煤矿的建设项目。原告姜先生主张,自己是相关矿产投资人,该项目核准批复侵犯了其采矿权,遂向国家能源局申请行政复议。国家能源局复议认为,姜先生与该项目核准批复没有利害关系,驳回了他的复议申请。姜先生不服,诉到北京一中院。

　　北京一中院审理认为,参照《企业投资项目核准暂行办法》的规定,企业投资项目核准主要对项目是否符合国民经济和社会发展规划、产业政策、宏观调控政策以及经济安全、生态环境等方面进行审查。就矿井新建项目而言,核准并不对采矿权的归属进行审查。姜先生与该项目核准批复并不具有利害关系,国家能源局驳回其行政复议申请并无不当。但是,被告早在2014年3月就收到了原告的复议申请,直到当年10月才作出复议决定,已超出60天的法定行政复议期限,判决确认被告作出的复议决定违法。

　　行政法学家、中国社科院法学所研究员周汉华告诉记者:“民告官案件中的利害关系问题非常复杂。本案探索利害关系的一般判断标准,具有超越个案的指导价值。同时,本案对行政机关无正当理由严重超越法定复议期限的行为判决确认违法,也符合新行政诉讼法加强对行政程序合法性监督力度的立法精神。”

　　在北京一中院副院长马立娜看来,打官司总有胜负,胜固有所喜,败也有所得。“我们对案件进行司法审查和监督,不仅能够促进相关部委规范自身行政行为,也可以通过部委对下级的指导和行政复议的监督,推进全国行政执法的规范。从这个角度讲,败诉未尝不是一件大有裨益的事情。”

　　违反程序审批被判败诉

　　2013年7月,水利部所属水土保持监测中心召开技术评审会,对某煤业集团的矿井及选煤厂水土保持方案报告进行评审。随后,监测中心作出技术审查报告,表示基本同意该水土保持方案报告,并向水利部上报了评审意见。2013年8月,煤业集团向水利部申请批准该水土保持方案,水利部批复表示基本同意。原告孙先生认为该水土保持方案侵犯了自己的合法权益,申请行政复议遭驳回后,起诉到法院。

　　北京一中院审理认为,水利部的批复符合有关规章要求的条件,实体上并无不当。但在程序上,应当是先受理申请,再组织技术审查或委托有关机构进行技术评审。本案中,水利部在受理审批申请之前已先行委托进行技术评审,判决确认被诉批复违法。

　　“这个案件吸引我的是行政程序违法问题,程序违法如何处理,学术界有不同看法。”国家行政学院法学部教授杨伟东说:“本案最终法院确认程序违法,但不撤销行政决定。我认为这个案件的积极意义,是为类似案件提供了一个参考标准。”

　　随着新行政诉讼法的深入实施,越来越多的国家部委及其他行政机关将走上被告席,败诉的案子也会不断出现。北京一中院院长吉罗洪说:“法无授权不可为,法定职责必须为,这是法治政府建设的核心要求。对行政机关的履职行为进行有效的司法监督,法院作为审判机关责无旁贷。”

　　回顾行政审判的历程,清华大学法学院教授何海波颇为感慨:“上世纪80年代的时候,浙江一个农民把县政府告上法院,成为轰动一时的大新闻。而现在,国务院各个部门基本上都当过被告,有的当被告已经成为‘家常便饭’,还有的因为败诉的案件,改变了相关的行政决策和执法机制。这就是法治建设的进步。”