经济合同
【概述】
经济合同是指合同一方是政府或者由政府或法律授权的机构,或者一方或双方就合同的订立、合同的条件及其实现对政府负有义务,直接体现以政府意志表达出来的公共政策要求或其他公共利益要求,具有经济目的或经济内容的合同。
【基本信息栏】
中文名：经济合同
英文名：economic contract
所属部门法：经济法
【目录】
一、概念释义
（一）概念分析
（二）历史沿革
（三）性质
二、种类
三、基本特征
四、基本内容
五、相关法律法规
【正文】
一、概念释义
（一）概念分析
经济合同是指合同一方是政府或者政府或法律授权的机构,或者一方或双方就合同的订立、合同的条件及其实现对政府负有义务,直接体现以政府意志表达出来的公共政策要求或其他公共利益要求,具有经济目的或经济内容的合同。
这个定义,首先将经济合同与不直接体现国家或政府意志的其他具有经济目的的合同,包括民商事合同和纯粹的行政管理性合同区别开来;其次则表明,经济合同不包括所含政府意志并不或无须表达公共政策要求,而由国家机关作为当事人一方的合同,如国家机关基于自身消费需要、并不或不需要纳入政府采购程序的民事合同。
经济合同是直接体现政府意志的具有经济内容的合同,其本质是国家或政府在经济活动或经济管理中,将其意志体现到原本是私人自治的契约关系中去。
合同或契约是一种最古老又最现代的法律关系和社会关系。它伴随着人类由野蛮状态进入文明社会,是交易及商品关系的媒介;至现代则由交易的法律形式进化为任何领域、任何主体自愿相互接受约束的法律形式。从国际法(条约、协定等)到内国法,从宪政(大选协议等)到家事(夫妻财产、收养和监护、遗赠扶养协议等),从行政(政府岗位责任合同、上下级政府防治污染等责任书等)到经济和社会(政府采购、承包或租赁、劳动合同和集体协议等),不胜枚举。合同之所以有如此魅力,历经数千年而成为当今最普遍的一种法律关系,其缘由皆可由梅因的名言“从身份到契约”加以概括和诠释。合同的本质和精髓在于当事人讨价还价基础上的合意,其平等(对立)、自愿(自由)也意含着社会成员自立、自强、自由表达意见、共同决定等民主要求,所以它与社会发展的趋势吻合一致。这就不难理解,何以在内国行政关系中也可以通过合同,在不同程度上引入相互承诺、平等、民主,强化权义、责任和约束,以提升效力和效率。
合同制度在其沿革中,已经超出民商法范畴,扩展到法律的各部门和法学各领域。经济法部门中也有合同和合同制度,即经济合同。所以,一部《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）并不能涵盖合同法和所有的合同制度。《合同法》包含着合同的一般原则和规则、制度，但具体而言主要调整民商事合同关系,且不适用于有关身份的合同,保险合同、出版合同等民商事合同也主要适用其他法律的特别规定;还有劳动合同、行政合同和经济合同等,属于民商法以外的其他法律部门调整的范畴。这种现象在当代社会化条件下具有普遍性,并非中国特色或者计划经济的产物。
（二）历史沿革
经济合同产生于20世纪30年代的苏联,目的和作用是使计划指标具体化、明确化。当时苏联颁布了许多有关物资供应和建设承包合同的法规、决议,具有代表性的有1931年《关于国家联合企业、托拉斯和其他经济组织的流转手段》的决议,《关于订立1933年度合同》和《关于订立1934年度合同》的决议等。苏联确立了传统计划经济体制后,又逐渐把经济合同当作计划的手段,即把计划建立在经济核算和合同的基础之上,履行或违反计划与履行或违反合同的责任融合为统一的经济法责任。在接受了苏联现代经济法观点的东欧国家，民主德国于1965年制定了专门调整经济合同的《合同法》，罗马尼亚也于1970年与民法典并行实施《经济合同法》；在《捷克斯洛伐克社会主义共和国经济法典》中,经济合同之经济债的内容占到了全部法典条文的2/3以上。在经济法不获官方认可的国家,也在民法典中对经济合同作特殊处理,如匈牙利民法典中有“计划合同”一章,苏俄民法典则把计划供应、国家对集体农庄和国营农场的农产品收购、基本建设承揽等与买卖、承揽等合同分立,单独成章,等等。
我国在计划经济时期没有制定合同法，改革开放后不久，《中华人民共和国经济合同法》（以下简称《经济合同法》）于1981年颁行。当时我国正处于计划经济体制转轨、变革时期，该法的宗旨是将计划与商品货币关系相结合，当时的法人组织主要还是受到计划管理的公有制企业。
随着市场化改革的不断深入,经济合同关系及其赖以存在的社会经济条件在我国发生了重大变化。市场逐步在资源配置中发挥决定性作用,指令性计划缩减殆尽,国有及公有制主体也在意思自治的基础上从事流转和协作活动,相关的经济关系理应由民商法调整。改革实践使得《经济合同法》名不副实了,立法机关遂以一部统一的民事合同法——《合同法》取代“三足鼎立”的《经济合同法》、《中华人民共和国技术合同法》和《中华人民共和国涉外经济合同法》。这是我国合同制度的一个合乎逻辑的、正常的发展。市场对资源起决定性的配置作用和放弃行政性的流通、协作,并不意味着在“横向”的流通和协作领域里,不再有直接体现政府意志或政府主导的经济合同关系。
（三）性质
经济合同是公与私融合,行政和“商事”、经济的交织,须直接服从市场和经济的规律,而非单纯的行政运作手段，所以属于经济法而非行政法范畴。要防止将经济合同视为“行政合同”，在行政法的范畴和制度内对其进行法律调整,而重蹈计划经济的覆辙。政府行政不必顾及直接的经济要求和经济后果,只需单纯地服从行政规律。只有那些在单纯的行政运作中对契约的运用,如公务员聘用、上下级之间为完成一定任务相互承诺而订立责任状等,才是真正的行政合同。政府可以在经济合同中起主导作用,但是双方当事人的承诺和同意、对价、由市场和经济规律决定成交和价格、个别利益和整体利益并重、违约救济和补偿等原则,是政府也不能违背的。也就是说,当事人在形式上的平等和实质上的对价,仍为经济合同所不可或缺。这是从逻辑和理论而言的,从实践的角度看,“行政合同”给人以强烈的不平等、不自愿,政府有权强制对方订约及接受合同义务的错觉,这是有违市场经济的规律和要求的,也不符合我国和发达国家市场经济的实际情况。
二、种类
市场经济条件下的经济合同关系主要表现为以下两种类型:
其一,国家通过政府机构或设立企业、委托代理人直接参与经济活动或经济关系,或者当事人直接受制于国家政策或政府意志订立合同而形成的合同关系。这类关系的一方或双方当事人是国家机关或必须执行国家政策的主体,合同内容需要体现国家的政策或政府意志。
其二,平等的国家机关或财政主体之间的经济协作关系。作为在行政或财政上互相没有隶属关系的所谓平等国家机关或财政主体,它们在利益或政策驱动下,在平等互利的经济协作中为明确相互权利义务并保证协作事项的实现而订立的协议,也属于经济合同和经济法调整的范围。
兹不完全列举如下：
1.国有土地使用权出让合同。这种合同将国家法律、政策确定的条件和政府土地管理的要求与合同条款有机、紧密地结合,并由政府作为合同一方当事人,是一种十分典型的经济合同。
2.政府采购合同。这是作为采购人的国家机关和其他主体采购纳入政府采购管理的货物、工程和服务,适用《政府采购法》,而与供应商订立的合同。不在此范围的“政府采购”则属于民商事合同的范畴。
3.中央银行和政策性银行与其他主体订立的借贷合同等。这种合同与落实、实现国家政策和政府管理目的相联系,主要是借贷合同,也包括中央银行在公开市场操作中买卖货币而订立的合同等。
4.国有企业或公司承包、租赁合同。这是落实国家(中央或地方)与国有(包括控制)企业、公司之间责、权、利关系的一种法律形式。其形式多种多样,从所有者代表一方看,既可以是作为具体股东的出资者,也可能是行使抽象老板(所有者)职能的财政部门,甚至是企业的董事会;从企业一方看,则既可以是企业、公司本身,也可能是特定的经营者如总经理、董事长等或管理层整体与代表所有者的一方订立合同;从合同内容看,既可以全面涵盖各种经营指标,也可能仅包括某方面内容或某种指标,如经营者报酬与经营如何挂钩、扭亏为盈、审计责任等。
5.PPP和政府特许经营合同。在政府与社会合作从事基础设施和市政等建设、公用事业引入竞争和民营化,以及在自然垄断和法定垄断领域,这种合同的运用越来越普遍。通过这种法律形式,把对企业的公共性要求,由政府作为合同一方当事人表达出来,落实为合同内容,既强化了企业一方的权利、义务,也对政府的公共管理提出了更高的要求。因为政府受到了合同的具体、细致的约束,不能再凭行政权力单方面行事——“我命令、你服从”,稍有疏忽、懈怠就可能被告上法庭,以致承担高额的赔偿或补偿责任。在政府对国有企业、公司特许经营的情况下,所订合同也可归为承包范畴,为广义的承包合同。
6.政府担保合同。政府为特定债务提供担保,如《中华人民共和国担保法》中提及的为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷所提供的担保等,在公共财政用于经济目的和公共性投资、贷款越来越普遍的情况下,这是十分必要的。没有政府信用和财政的支持、保证,这些活动就难以正常进行。由于担保的后果最终需由财政来承担,所以对其须依法加以一定的管理、控制,建立相应的程序和监督制度。
7.指令性合同。随着社会主义市场经济体制的建立,我国的指令性计划趋于消亡,国家对经济的管理已从行政性的计划手段转为主要运用间接的经济手段,但在一定条件下,如救灾或发生紧急状态时,或者对于涉及国家重要经济利益、国家安全或为实现国家某种目标的特定产品和项目,仍可能予以行政性安排、调拨、指令性生产、国家订货等,从而形成指令性合同。这种合同与计划经济时期的指令性计划合同并无本质区别,是行政性很强的经济合同。
8.农村土地承包合同。这种合同与村民自治和集体所有紧密相关,事关基层和社会稳定,加之农民处于弱势、分散状态,所以通过法律、党和国家的政策、政府的指导和管理等,对合同的订立和主要合同条件作具体的规定和要求,使之获得了经济合同的性质。
9.互无隶属关系的国家机关或财政主体间的经济协作合同。如省、直辖市、自治区之间,中央部委与地方之间等双方或多方的协议或合同,内容包括投资建设道路、机场、水坝、林场,电力建设、供应,省际或市际对口协作、支援等。这类经济合同中不存在居于主导的一方,当事人之间是平等的,但其订立、履行都直接体现国家意志,是政府参与、调控经济的手段,具有较强的政策性,因而也属于经济合同,对于区域经济平衡协调发展等具有重要意义。
三、基本特征
与民商事合同和行政合同等相比较,经济合同具有以下主要特征:
1.经济合同的基本条件或主要条件由政府规定或确定。这种规定或确定,既可以是一般规定,如某种产品买卖合同执行具体收购政策或国家定价,农村土地承包经营合同适用政策法规的有关具体规定;也可以由作为合同一方的政府或其授权机构,根据既定的目标、政策或项目的要求而拟订,如政府采购、国有土地使用权出让合同等。
2.经济合同的主体一方通常是政府或经授权执行公共政策的机构。如政府采购合同或土地使用权出让合同,主导的一方是代表政府的部门或机关。政府也可以通过其授权或法律直接授权的机构来订立经济合同,如通过法定机构或政策性企业的活动及合同来实现一定的公共政策或公共利益目标,就是国际上常见的情形,如中央银行、政策性银行作为合同一方当事人,国有粮食企业向农民收购粮食,等等。政府往往还通过代理人订立合同,如需要采购的政府部门通过集中采购机关进行采购活动。
有些合同的主体都不是政府或特殊企业等,之所以认为其属于经济合同,是因为合同的一方或双方就合同的订立、合同的条件及其实现对政府负有义务。其典型情况是供销合作社根据政府的政策向农民收购棉花和其他规定的农副产品、村集体与村民订立土地承包经营合同等。
3.经济合同具有经济性或商事性,也即经济目的(或商事目的)和经济内容。经济合同因具有直接政府意志性而较易于与民商事合同相区别,但正因为这样,人们往往将其混同于行政合同。指出其经济性或商事性,表明经济合同媒介的是物质利益关系,而非政府行政关系,其本质是市场交易。尽管政府在合同中起主导作用,经济性或商事性也要求经济合同遵循市场规律和合同的平等要求,如对价和承诺、违约救济和赔偿等。
4.经济合同中存在着事实上或合同上的政府主导性。一是政府在合同订立中运用促进竞争等构造买方市场的手段,来取得事实上的优势或主导地位,常见于政府采购合同;二是政府基于公共政策或公共利益,要求在合同中加入保证政府主导性的权力,使权力和权利不再清晰可辨,比如监督管理权、撤销或终止合同的权力,在公共工程建设、委托或授权经营公共设施、土地使用权出让等合同中都有表现;三是在政府不作为合同当事人的情况下,通过政策、法律的规定和指导监督,取得对合同的主导。
5.经济合同与政府及其运作机制有着密切联系。经济合同的公、私法交融性,决定了它在遵守市场规律、规则的同时,必须遵循政府活动和运作的基本要求,这些要求包括:执行国家政策,厉行节约,政府一方公开操作,在缔约和履约中发挥民主机制,在条件许可的情况下由企业或其他主体以公平竞争方式与政府缔约,国有资产保值增值,严格监管和反腐败等。这些相关的制度或机制要求,与经济合同制度不可截然分割,否则良好的合同制度本身也建立不起来。
四、基本内容
经济合同的订立、效力、履行、变更、终止、违约责任等，也要适用作为合同普通法的《合同法》的一般原则和规则；同时，《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律法规有特殊规定的，须优先适用相应特别法中涉及合同的规定。
在经济合同订立的要约和承诺阶段,往往就直接体现出政府或国家的意志。首先,一些经济合同超越当事人的意志,是依法或依政策、集体决定等必须订立的,如农村土地承包合同等,当事人的意思只能在一定范围内协商确定合同条款或变通、落实法定合同条件。其次,经济合同的订立原则上应当公开透明,贯彻公开、公平、公正的“三公”原则。而民商事合同原则上不必公开,出于商业和个人的原因可以秘密订立,也不存在对政府等公共管理主体的公正要求。公开、公正表现为法律要求通过招标、拍卖等竞争性方式,在监督和救济等程序之下订立合同。既然政府希望将其意志表达为合同的订立及条款,则它就负有秉公行事的义务,并就其行为接受当事人和公众的问责,承担相应的法律责任。
经济合同成立后具有法律效力,当事人固然必须全面适当地履行合同义务,而政府对于合同订立和内容的主导性,导致了在合同变更、解除和违约责任认定上的复杂性。直接体现政府或国家意志的合同条款,往往同时就是法律的规定、政府的政策、决定或措施,这样,政府一方的违约与其基于公共管理权力的合同变更、解除难以分辨,可能掩盖其违约、违法行为或逃避其责任。在这种情况下,应当区分政府的行为是基于法律的一般规定、政策或抽象行政行为还是出于其单方具体行政行为。如为后者,政府作为合同一方原则上应当承担违约责任;如为前者,则政府原则上不必承担违约责任,但基于财产权保护的要求和合同的法律效力,政府对因此受到损害的合同当事人应给予适当补偿,或通过政策调整加以一定的弥补。
五、相关法律法规
1.《中华人民共和国合同法》
2.《中华人民共和国招标投标法》
3.《中华人民共和国政府采购法》
4.《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（2014年）
5.国家发展改革委《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》
6.财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（2016年）
7.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
5.《中华人民共和国农村土地承包法》
6.《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》
【参考文献】
[1] 史际春主编.经济法（第三版）.北京:中国人民大学出版社,2015.
[2] 廖子劲.对经济合同法存在问题的探讨[J].中国集体经济.2018(36).
[3] 刘军.公共关系学[M].北京:机械工业出版社,2006.