案情简介：
2006年7月19日,湖南某市国土资源局(下称市国土局)发布了某五宗国有土地使用权拍卖出让公告和《国有土地使用权拍卖出让须知》，该须知载明：一、国有土地使用权拍卖遵循公开、公平、公正、诚实信用和价高者得的原则；十一、拍卖会依照下列程序进行：（七）主持人连续三次宣布同一应价而没有再应价的，且高于底价，主持人落槌表示拍卖成交；（八）主持人宣布最高应价者为竞得人；十二、成交后，由市国土局与竞得者当场签订《拍卖成交确认书》，按《拍卖成交确认书》的约定签订《国有土地使用权出让合同》。该拍卖须知中还对竞买人资格，履约保证金等其它事项作了规定。
2006年8月17日，申请参加竞买的7家单位和个人，按规定缴纳了保证金500万元，经市国土局审查准许，参加了2006年8月18日的竞买会。 其中田某某为8#竞买人，岳阳某房地产开发有限公司为2#竞买人，长沙某房地产开发有限公司为3#竞买人，其他几位竞买人的号牌分别为10#、12#、15#、16#。拍卖主持人为该市国土资源交易中心（下称交易中心）李某某，监督人为该市城建投资公司仇某，签约人为市国土局钟某某，记录员为交易中心曾某，摄像员为交易中心黄某。
在2006年8月18日的拍卖会上，有连同田某某在内的7位竞买人参与竞拍。竞拍从858万元开始，至262轮次时，竞拍至1562万元，只有8#竞买人田某某和2#竞买人岳阳某房地产开发有限公司竞价，至274轮次时，田某某竞价至1574万元，拍卖主持人经过三次询价后落槌表示拍卖成交。此时2#竞买人提出异议，称其在落槌之前已举牌应价。拍卖主持人询问在场左右两边工作人员后，又一次宣布落槌有效。此时现场起哄，拍卖主持人欲查阅现场录像资料，摄像人员称现场录像设备电量不足，录像至1520万元后就无记录，拍卖主持人向现场其他工作人员黄某、曾某、钟某某了解情况并征询现场监督人员仇某的意见后，宣布落槌无效并继续竞价，田某某与2#竞买人又经过372次的竞价，至646轮次时田某某应价至2656.5万元，市国土局宣布中止此次拍卖。
2006年8月20日，田某某向市国土局提出了《关于XX宗地竞拍有关问题的报告》，请求市国土局和交易中心确认其以1572万元的价格拍得该宗土地的使用权，不同意对该宗土地重新拍卖。市国土局于2006年8月31日针对《关于XX宗地竞拍有关问题的报告》做出复函，认为8月18日的拍卖自始不发生法律效力，田某某要求的“一锤定音”的主张，不能支持，并以复函形式告知田某某“经市政府批准，该宗土地定于2006年9月6日上午9时38分恢复举行拍卖会，拍卖地点不变，希望你按时赴会参加竞拍。逾期不到会，将视为你自动放弃竞买人资格。”
之后，田某某向该市中级人民法院提起诉讼，要求确认拍卖主持人在1574万元价位上的落槌为有效落槌。
中国法律咨询中心专家意见：
一、对本案中拍卖主持人落槌效力的分析
拍卖是通过公开竞价订立合同的方式。为了保证公开竞价的公平性，特别是为了防止拍卖过程中出现暗中操纵竞拍的行为，拍卖活动必须具备几个要点：一是事先备有严格的拍卖规则，拍卖活动应严格按照拍卖规则进行；二是拍卖必须坚持外观主义，即拍卖过程中的询价、竞买表示、成交表示等，只要具备了有效的形式，即可产生法律效力。
因此，在拍卖过程中，只需根据当事人在形式上所做的意思表示是否符合拍卖规则来判定该次拍卖是否合法有效，而不需考虑做出的意思表示是否真实、是否有错误。除非当事人之间存在故意勾结操纵行情的情况，否则在拍卖过程中不存在意思表示错误。竞买人应价后，不能以疏忽、错误、没想好、没有授权或越权等理由来主张其意思表示无效；拍卖师落槌后，也不能以疏忽、错误来主张落槌无效；拍卖师只要形式上符合拍卖规则即为有效。 按照本案中的拍卖规则，“主持人连续三次宣布同一应价而没有再应价的，主持人落槌表示成交”。本案中的拍卖主持人在田某某应价1574万元时，连续三次宣布该应价并且落槌，这即是宣告合同成立行为。因此，市国土局应当与拍卖主持人落槌时的应价人即田某某订立国有土地使用权出让合同。
在本案中存在一个特殊情况，当拍卖主持人在1574万元价位上落槌时，田某某之外的2#竞买人声称自己在落槌之前已经举牌竞价。那么该落槌是否因有再应价而系无效承诺呢？
本案首先应弄清拍卖活动的特点以及拍卖行为的法律效力。在拍卖活动中，可以做有效意思表示的，只有拍卖师和适格竞买人，除此之外，其他在场的人均无做意思表示的权力。拍卖中的意思表示方式是，拍卖师一方通过询价和落槌表示，竞买人一方通过举牌应价或报价表示。拍卖中意思表示的效力，仍需根据《合同法》第十六条和二十三条的规定，以到达相对人时生效。对于竞买人来说，其举牌应价或报价要约以被拍卖师看见或听见为到达；对于拍卖师来说，其意思表示以询价被竞买人听见、落槌承诺被竞买人听见或看见为到达。因此在本案中，在拍卖主持人落槌表示成交时，即使之前有人举牌应价，但拍卖主持人如果对此没有看见，该应价要约就因没有到达而不产生效力。即使在场有其他人（如本案的一些证人）看见还有人举牌应价，但是他们的看见不产生接受要约的效力。除非他们在拍卖主持人做出落槌成交表示前就提醒拍卖主持人，否则，在拍卖主持人落槌之后再提醒，则没有取消交易成交的效力。这种规则既符合拍卖规则和合同法的规定，也是维系拍卖活动顺利进行和公开、公平的必要规则。如果在拍卖主持人落槌成交后，只要有人声称之前还有人应价就否定落槌的效力，就会导致拍卖活动的操纵和串通。在本案的情形中，只有能够证明拍卖主持人在落槌前是故意地对他人应价视而不见，才能够否定其落槌的效力。因为故意对竞买人举牌应价行为视而不见，属于操纵拍卖的行为。
如果本案确有在拍卖主持人落槌前举牌应价的行为，而拍卖主持人因疏忽未能及时看到，其责任承担的规则应是：（1）如果该竞买人的举牌动作不明显，不足以使拍卖主持人清晰看到，应当由该竞买人自行承担责任。（2）如果该举牌动作明显，拍卖主持人却未能及时看到，那么应当由拍卖主持人承担违反拍卖规则的责任。对该竞买人因此受到的损失，由拍卖主持人或所在机构承担赔偿责任。但是该项责任的承担，并不影响落槌成交的效力。
二、经过公告的拍卖规则在当次拍卖活动中不得更改
任何一个拍卖活动，在其拍卖规则公告后，在该次拍卖活动中就不得更改。因为拍卖是公开订立买卖合同的方式，其订立过程不仅对参与该次拍卖活动的当事人有利害关系，也对拍卖标的物的市场价格发生影响。因此，拍卖规则必须公告，拍卖活动公开进行。这不仅是维护该次拍卖活动参与者的利益，也是在维护整个相关市场秩序。拍卖规则决不是效力只限于拍卖参与人范围的合同，而是关乎整个相关市场秩序的规范性文件。在拍卖开始直至结束期间，拍卖师和竞买人，无权对公告过的拍卖规则进行更改。
这意味着：其一，拍卖主持人无权对对公告过的拍卖规则进行更改，不可以自行纠正其在拍卖活动中的错误。在拍卖活动中，拍卖师无权以发生操作失误为由，更改按照规则交易成交的结果。也就是说，拍卖师做出的形式上的生效行为不能因存在实质错误而自行改正。否则，拍卖师及其所在机构就会很容易地操纵拍卖活动，只要拍卖成交的结果没有达到预期目的，都可以由拍卖师以有判断错误为由而自行改变交易结果。这样一来，拍卖活动的公平和公正也就无从谈起。
其二，拍卖过程中的全体竞买人没有修改拍卖规则的权利，即使其全体竞买人同意，也不产生修改拍卖规则的效力。因为拍卖规则既不是竞买人之间制定的，也不是拍卖主持人与竞买人之间制定的，因此，在本案拍卖主持人落槌成交后，又继续进行的拍卖活动是无效的，即使全体竞买人同意也是无效的。
其三，拍卖过程中的竞得人更不得改变拍卖结果，因此当拍卖主持人宣布因再应价而落槌无效继续竞拍的决定后，不能认为竞得人没有提出异议，即是对拍卖主持人纠错行为的肯定。拍卖的作用，不仅是使一个特定的标的物的买卖成交，而且是一个发现市场价格的过程，是防止出卖人和买受人秘密交易舞弊的方式。在拍卖活动中，如果在宣布成交后，成交的竞买人同意改变交易结果，然后再进行拍卖，这种作法恰恰是操纵性拍卖的一种基本做法。因为这种做法可以使以前的成交无效，再诱使更多的人以更高的价格参与竞买，从而炒高标的物价格。因此，拍卖成交的价格不可更改，竞得人不得改变拍卖结果，如果其同意改变拍卖结果，在法律上应当认定为无效。
根据本案具体情况，本案拍卖主持人无权以继续拍卖的方式自行“纠错”，而应通过合法途径请求有权机关确认此落槌行为的效力。拍卖主持人认为自己有错误，自行宣布落槌无效，以继续拍卖的方式自行“纠错”，不论田某某是否参与，都是违反拍卖程序的，也不符合公开、公正的拍卖原则。最高人民法院公告案例库中公告的《中华人民共和国最高人民法院对曾意龙与江西金马拍卖有限公司、中国银行股份有限公司上饶市分行、徐声炬拍卖纠纷案做出的（2005）民一终字第43号民事判决书》对本案有重要参考价值。
三、从拍卖法和合同法两个角度对田某某继续应价行为进行分析
（一）从拍卖法角度对田某某继续应价的行为进行分析 从拍卖的特殊性这一角度来分析，田某某继续应价行为不影响1574万元的应价为有效最高应价及拍卖合同的成立。 拍卖是个市场形成过程，拍卖很大的一个功能是防止舞弊。拍卖的过程讲究形式，不考虑实质。就拍卖来讲，拍卖的形式代表的就是真实意思表示，任何一个报价都是有效的。从拍卖师来讲，符合拍卖规则的所有的意思表示都是有效的。拍卖的规则就是形式公正代表实质公正。 本案中，我们认为，拍卖主持人连续三次宣布同一应价而没有再应价的，且高于底价，主持人落槌就是表示拍卖成交了，拍卖主持人是否错误落槌是拍卖主持人自己的问题，和竞买人无关，不影响拍卖合同成立。田某某认可继续拍卖没有法律效力，田某某继续应价也不能视为同意改变交易结果。因为田某某在落槌时已经成为竞得人，落槌后如果同意改变交易结果，再进行拍卖，是操纵性拍卖的一种做法，与串通招标投标是一种行为，是操纵市场行为，这是拍卖规则和拍卖法坚决禁止的。这样的行为在国外是犯罪行为。
（二）从合同法的角度对田某某继续应价行为进行分析 本案中，田某某举牌应价1574万元之后，拍卖主持人对该应价连续报价三次后落槌，2＃竞买人提出异议，称其此前已经举牌应价，其他竞买人也提出异议，于是拍卖主持人自行否定其落槌的效力，继续进行拍卖活动，田某某当时也未提异议，继续参加了竞买活动。 对于田某某的这种行为，可有几种认定：（1）田某某同意变更落槌形成的拍卖合同，提出新的要约；（2）田某某对于落槌形成的拍卖合同未置可否，迫于形势，力图将这五宗地国有土地使用权竞买到手，继续发出要约；（3）田某某在当时急迫情势下，发生了错误的认识，误认为落槌形成的拍卖合同作废或未成立，继续发出要约。本案中，拍卖主持人落槌后竞买人又开始继续竞价的行为没有结果，因此无论哪一种情况，都没有改变1574万元的这个合同。田某某在落槌后的继续竞价顶多只能算是要约。
本案继续竞价后，由于市国土局中止了拍卖活动，未对任何竞买人的应价落槌，意味着新的拍卖合同因欠缺承诺而未成立。按照《中华人民共和国合同法》第七十七条的规定，因双方未就变更协商一致，不发生变更的效果。既然不发生合同变更的效果，没有形成新的合同只好退回原来的合同。原拍卖合同继续存在。因此，田某某请求确认1574万元的应价为有效最高应价，双方应当签订《拍卖成交确认书》，具有法律和法理的依据。 综上所述，本案需要特别注意拍卖活动的特殊性、拍卖规则的特殊效力和法律对拍卖活动的特殊要求。
本案中，8#竞买人田某某应价1574万元时，拍卖主持人连续三次宣布同一应价，而没有人再应价后落槌，落槌的行为表示拍卖已经成交，拍卖合同已经成立。拍卖主持人不能以自己疏忽为由来改变此次拍卖规则，无权自行纠正错误又重新开展竞价。竞买人田某某在拍卖主持人落槌后又继续应价的行为不影响之前拍卖合同的成立并生效。现有证据不能证明2#竞买人在落槌前举牌应价，即使能够证明2#竞买人确实在落槌前举牌应价了，也不能影响田某某与市国土局及交易中心的拍卖合同的成立。2#竞买人可以要求市国土局及交易中心承担缔约过失责任。