陈辉  中国法律咨询中心综合办公室负责人

工商登记制度是政府管理经济社会的一项基本制度。工商登记制度改革的核心不仅仅是针对工商登记制度本身的不足，更是要调整和完善工商登记制度所体现的、所承载的政府职能，其实质是政府职能的调整与完善。 

一、改革的背景和进程 

工商登记制度改革是一项系统工程，不断完善工商登记制度是社会主义市场经济发展的客观需要。自2009年起，国家工商总局先后在北京中关村、上海浦东、福建平潭等地开展了工商登记制度改革试点。随后，又陆续批准了广东省深圳市、珠海市、东莞市、上海自贸区等多个省市开展工商登记制度改革试点工作。 

2013 年 11 月 12 日，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了“推进工商注册制度便利化”等工商登记制度改革要求。 

2013年12月28日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议审议通过了关于修改《中华人民共和国公司法》（下称《公司法》）的决定，为工商登记制度改革从法律层面提供了依据。 

2014年2月18日，国务院公布了《注册资本登记制度改革方案》（国发[2014]7号，下称《方案》）全面部署以注册资本登记制度改革为主要内容的工商登记制度改革工作。 

2014年2月26日，国家工商总局根据公司法修正案和《方案》的要求，制定了《国家工商行政管理总局关于修改、、、等规章的决定（草案）》，为2014年3月1日全面实施工商登记制度改革提供了可靠的法制保障。 

二、改革的主要措施和影响

工商登记制度改革推行后，随着一系列便民惠民措施的落地，审批登记流程的改革、审批事项的进一步精简及公开，审批行为的进一步规范等，社会各界投资创业将享受到更多便利，交易信息获取将更加便捷，交易安全将更有保障。

（一）推行注册资本“认缴登记制”，放宽注册资本登记条件，激发市场主体创业热情 

此次工商登记制度改革的核心是注册资本由“实缴登记制”改为“认缴登记制”，并放宽注册资本登记条件。根据新修订的《公司法》和《方案》，公司、公司股东（发起人）在注册资本管理方面增加了一系列权利：一是自主约定注册资本总额，取消最低注册资本的限制，也就是说理论上可以“一元钱办公司”；二是自主约定公司设立时全体股东（发起人）的首次出资比例，也就是说理论上可以“零首付”；三是自主约定出资方式和货币出资比例，对于创新型企业可以灵活出资，克服货币资金不足的困难；四是自主约定公司股东（发起人）缴足出资的出资期限，不再限制两年内出资到位，提高公司股东（发起人）资金使用效率。在登记注册环节，改革后，公司实收资本不再作为工商登记事项，公司也无需提交验资报告。对于创业者而言，意味着注册公司“门槛”和创业成本最大限度的降低。 

推行工商登记制度改革，最大限度地为投资主体松绑，激发其投资创业热情。据统计，上海自贸区自2013年9月29日推行工商登记制度改革试点工作以来，截至2013年12月底自贸区一共注册了3633户，是2012年同期的5.11倍。新增企业注册资本总额745.34亿元，是2012年同期的7.80倍。改革后无论是新设企业数量还是新增注册资本都是呈直线上升趋势。

（二）将企业年度检验制度修改为年度报告公示制度，增强企业披露信息的主动性，充分发挥社会的监督力量 

《方案》将企业年度检验制度改为企业年度报告公示制度，把市场主体通过年检方式向监管部门负责，改为市场主体通过有关信息公示方式向社会负责，突出了信息公示的服务功能。 

对企业来说，不用每年年检都要跑工商部门，减轻了企业的负担。同时，增强了企业披露信息的主动性，也增强了企业对社会负责的意识。任何单位和个人都可以在市场主体信用信息公示系统上来查询企业的有关信息，使社会公众便于了解企业的情况，维护良好的市场秩序。

（三）放宽企业住所（经营场所）登记条件，缓解因住所原因导致创业投资方面的困扰 

随着我国经济快速发展和社会投资热情的高涨，住所（经营场所）资源日益成为投资创业的制约因素之一。《方案》提出简化市场主体住所（经营场所）登记手续，意在破解现阶段制约投资创业的住所（经营场所）资源瓶颈，同时兼顾社会管理、城市管理的特殊性。 

现实中，很多企业，特别是小微企业、初创企业、新业态等对住所（经营场所）的要求实际上很低。由各地根据本地区的实际需要自行作出具体规定，简化登记手续，放宽住所（经营场所）条件，有利于更好地释放场地资源，方便市场主体准入，鼓励和吸引民间投资，促进小微企业、初创企业、新业态企业等发展。 

（四）完善信用约束机制，充分发挥社会组织作用，促进社会诚信建设和社会共治 

工商登记制度改革《方案》提出了通过完善信用约束机制等监管措施来推动实现“严管”，同时，要求发挥社会组织的监督自律作用，提升社会组织参与市场监管的能力。 

实施工商登记制度改革以后，市场主体数量会快速增长。“宽进”情况下如何“严管”是新形势下政府迫切需要解决的问题。目前条件下，充分运用现代信息技术手段，以信用信息公示系统为依托，通过完善信用约束机制，实现协同监管，是一个可行而有效的手段。

目前，介于市场主体与政府监管机构之间的各类行业协会和中介机构承担着越来越多的社会服务和社会自治事务，发挥着越来越重要的作用。社会组织通过调动一切可以调动的积极因素，填补政府职能由直接管理向间接管理转变所留下的监管空间，有利于促进行业自律和社会共治，加强对市场主体的监管，促进其规范健康发展。

（五）强化司法救济和刑事惩治，有利于进一步发挥司法权维护市场秩序的作用 

工商登记制度改革《方案》要求强化司法救济和刑事惩治。司法机关的民事救济和刑事惩治是对合法民事权利的保护和对严重违法行为的惩罚，对维护经济社会秩序稳定具有基础性的作用。 

从司法救济方面看，区分民事争议与行政争议的界限，尊重市场主体的民事权利和意思自治。因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人应依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。从刑事惩治方面看，充分发挥刑事司法对犯罪行为的惩治、威慑作用。一方面政府部门对市场主体行为涉嫌犯罪的，及时移送司法机关；另一方面相关部门主动配合公安机关、检察机关、人民法院履行职责，依法惩处犯罪行为。

三、工商登记制度改革可能面临的问题

第一，可能出现监管缺失问题。工商登记制度改革是对政府机构职能的调整和再造，是涉及到整个行政管理体系的一项系统工程，不只是工商部门的“自说自话”，需要政府整个行政管理体系的同步配套改革。改革后，各类市场的日常规范管理能否到位，有待于实践检验。 

第二，“认缴登记制”可能降低商品交易市场开办者履行第一责任人责任的能力。商品交易市场面对的是众多的经营者和不特定的消费者，而且是涉及到人民群众生命财产安全的公共聚集场所，其开办者理应承担比普通市场主体更为严格的社会责任。工商登记制度改革后，如果商品交易市场开办者的注册资本由“实缴登记制”改为“认缴登记制”，可能降低市场开办者履行第一责任人责任的能力。 

第三，“宽进严管”制度与执法力量是否匹配问题。工商登记制度改革后，市场准入门槛大幅降低，各类市场主体大量涌现，监管难度、广度和深度也随之增加。在现有执法人员、执法装备、执法手段的基础上，如何与其他职能部门做好协调配合，如何在“服务发展”和“规范秩序”之间找到平衡点，也是今后商品交易市场规范管理工作面临的一个问题。