【学科分类】世界贸易组织法律制度
【出处】《交大法学》2012年2期
【关键词】行政法；WTO协定；一致化
【写作年份】2012年
WTO协定对于我国来说有两个方面的内容，第一是普遍适用于各个成员方的协定文本，第二是载有中国加入条件的议定书及其附件。中国加入条件分为国内市场制度条件和市场开放条件。前者是国际自由贸易所要求的国内市场制度和政府管理制度，后者是政府设立的关税和非关税贸易壁垒的减少或者消除。从2001年完成加入程序以来的十年间，我国不但在规定的过渡期内实现了市场开放承诺，而且履行了法律、行政规定和行政程序与世界贸易组织协定的一致化义务。尽管有被世界贸易组织争端解决机构裁定违规的国内立法，但是我国在世界贸易组织组织的对国内贸易制度的审查中都得以通过，这说明我国国内法与WTO协定的一致化已经达到可以接受的程度。
一、国内公法与WTO协定融合的原因
作为公法部门之一的行政法与世界贸易组织协定的融合，是通过国内法律、行政规定和行政程序与WTO规则“一致化”进程中实现的。“一致化”的内容和方式将在后面讨论，这里首先分析国内公法与国际自由贸易规则融合的基础和原因。
行政法与宪法一样传统上是典型的国内公法部门。在宪法和行政法的历史变迁中，国际经济贸易规则的作用远没有像当代这样巨大。德国的E.U.彼德斯曼从宪法角度分析道，国际经济规则也可以具有重要的国内政策功能，包括保护国内竞争和个人权利，通过法律限制政府自由裁量权力的滥用，以及增强对政府权力的议会和司法控制，这只是相对晚近的洞见。传统上国际规则的规制功能被看做是保护针对其他国家利益的各国利益，提供国际公共物品（例如和平）。 [1]他在分析其宪法功能时说：“自由国际贸易规则的‘宪法功能’来自如下事实：它们扩展并保护着个人权利，限制着任意决定政府权力的滥用，并且规定了自由民族各项宪法原则在贸易政策领域中以一种共同接受的方式的互惠适用。” [2]另外一位专家指出：“鉴于国际主义与自由主义必须从国家开始，自由国际贸易规则应予并入国内立法并由国内法院为了国内公民个人权利之利益而予以保护。” [3]无论上述论断中有多少理论推演或者潜在可能的成分，由于政府贸易壁垒的降低或者消除，国际自由贸易规则与国内宪法和行政法的融合是存在现实权利基础的，尤其是那些跨境贸易自由的各项权利。
跨境贸易自由的各项权利是货物、服务和资本全球自由流动的法律形式，世界贸易组织是跨境自由权利的重要形成者和维护者。一个国家或者一个独立关税区加入世界贸易组织就意味着政府承认这些权利并承担义务保护这些权利或者提供权利实现的条件。英国学者说，WTO贸易协定被认为是公司活动的权利法案。 [4]WTO成员方政府的核心义务，是减少和消除国家对社会成员跨国经济贸易活动的限制，减少和取消对外国人和产品的歧视待遇。政府放松对人员和财产跨境流动的管制，特别是在对外贸易和对外投资方面，本国人、外国人和无国籍人从事跨境经济贸易活动的自由相应扩大，使政府不再能够利用传统手段进行经济和人员的控制。 [5]例如中国加入世界贸易组织后，政府取消了对贸易权的审批限制，所有中国企业可获得进口贸易权。扩大和保障社会成员跨境自由是世界贸易组织规则影响成员方行政法的主要出发点。跨境贸易自由权是国际自由贸易规则与国内公法行政法相互融合的关联性主题，保护跨境自由权是经济全球化时期行政法变迁的重心所在，也是传统行政法走入全球化的法律标志。跨境自由贸易权和跨境投资自由权，直接由成员方国内行政法提供保护并由国内行政机关实施。成员方政府对跨境自由权的保护义务，受到WTO法律实施原则的约束。例如，正当程序原则本来是民族国家宪法行政法的基本原则。在贸易歧视政策下，正当程序原则并不能普遍平等地适用于来自外国的贸易商。WTO的法律实施原则打破了这一歧视性国别限制，要求对所有享受WTO多边贸易利益的人提供正当程序保护，这正是WTO统一成员方行政法基本程序原则的意义所在。
经济全球化是国内公法行政法与国际自由贸易规则走向融合并相互依托的根本原因。正像当时放任主义政府和福利主义政府得以被广泛接受的原因是回应市场经济及其社会后果的需要一样，经济全球化及其发生原因是认识当代政府职能及其对行政法变迁的基本依据。只要造成经济全球化的原因存在，经济全球化就不会消失，行政法与国际自由贸易规则的融合和冲突就不可避免。
经济全球化的形成原因和特征之一，在于它是一种新的跨国产品交换形态。跨国产品交换的必要性以国际分工为基础，国际分工模式的变化可以用来说明产品交换的新形态。超越国家分工的产业内分工是经济全球化时代国际分工新模式的主要标志。关于国际分工的新模式，陈清泰分析说，经济全球化意义上的国际分工是产业内分工，而不再是以往国家间的分工。国家间产业分工是各国从自己的比较优势出发，用具有比较优势产业的商品，交换比较劣势产业的商品。随着国际交往成本的降低，国际分工进一步表现为产业内的分工，也就是一个产业的上下游产品分布在不同国家和地区生产，使一个最终产品很难被准确认定为哪一国的产品。随着经济全球化的日益加深，国际分工进一步深化，跨国公司自身将产业链的不同环节分别布局在不同的国家，把越来越多的国家纳入该跨国公司的全球生产与服务网络之中。 [6]国际分工的新模式造就的新型全球化经济模式，影响着国际贸易及其国家和法律的作用。国际贸易是受到经济全球化影响最广泛的领域。美国的大卫.M.科茨认为，在过去几十年中，对竞争结构发生影响的三类经济互动大为增加：商业贸易流动、对外直接投资、跨国金融投资。货物和资本的跨国流动通常被认为是说明经济全球化的最好指标。经济全球化还是导致美国大企业在国家干预经济问题上政治立场突变的一个主要原因。 [7]
由于经济全球化的原因，国家在国际经济交换中的作用极大地衰落，所以国家在国际贸易和国内治理中的地位和作用就必须重新考虑。法国的雅克.阿达认为，凯恩斯主义式的民族资本主义国家的调节，只勉强适应经济国际化，而且这种调节局限在社会经济体制相仿的国家之间的商品和服务的贸易范围以内。面对资金流动的全球化，面对生产向低工资地区转移，面对新出现国家的竞争，凯恩斯式的调节则显得非常脆弱。全球化经济试图打破国家调节的框架，揭示超国家机构的缺乏。 [8]由此看来，由于原有国家经济社会调节职能的“框架性”改变，国家必须根据市场和企业的新要求确定新职能并形成新的法律制度。
世界贸易组织是推动经济全球化和进行全球治理的主要国际机构之一。国内市场与国际市场的隔离，主要源于政府设置的贸易壁垒。世界贸易组织的主要功能就是减少和消除政府设立的上述两类壁垒，建立起在成员方国内“保证”外国和国内的产品与服务平等竞争的政府管理及其法律制度。“保证”的义务指向政府，而不是指向国内产业竞争者。所以无论是减少或者消除贸易壁垒还是保证进入国内市场后得到平等待遇，世界贸易组织一直把对象定位于民族国家的政府及其规范政府活动的国内公法，而不是贸易商及其私法。
经济全球化及WTO的自由贸易体制通过扩大市场交易范围、更新市场交易方式，改变了国家与市场的关系，进而也改变了行政法存在的条件和依据。许多国家的行政法因此面临几乎一样的时代挑战和经历新的多样化的制度变迁，新的行政法的核心概念和制度体系正在形成之中，行政法制度具有了新内涵和形成权利义务的新方式，全球市场和自由贸易无可置疑地成为它们的共同特征。
二、国内立法与WTO协定的一致化
保证国内立法与世界贸易组织协定的一致化是我国履行加入承诺的主要国家义务。“一致化”义务首先出自《马拉喀什建立世界贸易组织协定》第16条第4款的规定：“每一成员应当保证其法律、行政规定和行政程序与所附各协定对其规定的义务相一致。”中国政府在加入世界贸易组织的《中国加入工作组报告书》第67段中承诺，“中国将保证其有关或影响贸易的法律法规符合《WTO协定》及其承诺，以便全面履行其国际义务。为此，中国已开始实施系统修改其有关国内法的计划。因此，中国将通过修改其现行的国内法和制定完全符合《WTO协定》的新法的途径，以有效和统一的方式实施《WTO协定》。”根据《中国加入工作组报告书》第342段和《中国加入议定书》第1条第2款的规定，上述承诺已经成为《WTO协定》的组成部分。
根据我国政府的上述承诺，我国立法一致化的范围应当是“有关或者影响”WTO管理的国际贸易的立法。关于我国国内法的形式，根据《中国加入议定书》第2条，是指“有关或影响货物贸易、服务贸易和与贸易有关的知识产权或外汇管理的所有法律、法规和中央政府的其他措施，以及中央以下的地方性的法规、规章及其他措施（统称为‘法律、法规及其他措施’）”。对此《中国加入工作组报告书》第74段进一步说明，“中国代表确认，法律、法规及其他措施包括法令、命令、指令、行政指导及临时和暂行办法。”这些立法在部门法分类上大多数属于广义行政法的内容。
作为立法一致化依据的所谓“WTO协定”有两个方面，第一是普遍适用于各个成员方的原文本的多边协定，诸边的《政府采购协定》除外；第二是仅仅适用于中国的载于《中国加入议定书》及其附件和《中国加入工作组报告书》中有约束力的规定。这些属于关于我国加入条件的协议，内容上涉及我国国内市场经济体制和政府管理体制的制度性规定。这两方面内容都属于“WTO协定”的范畴，都需要转换成为国内立法才能在境内生效。
由于上述提及的转换性立法范围的广泛性和内容的复杂性，尤其是那些涉及市场经济体制和政府管理体制的基本制度，立法一致性问题无法采用一个或者几个大的外贸立法来完成。我国采用了集中进行全国性的全面法规清理和专项立法相结合的方式，有助于在加入初期比较系统地推进立法一致化。法规清理是国家对法律、行政法规、地方性法规和其他规范性文件的废除、修订过程。建国以来规模最大、涉及面最广和最彻底的全国性法规清理工作共有两次，其中一次就是以加入世界贸易组织和履行中国加入承诺为主题的。另外一次也是大致相同时期内为进行行政审批改革和准备实施《行政许可法》进行的法规清理。行政审批制度改革的宗旨是减少政府审批式干预和扩大市场作用，所以也被认为是与加入世界贸易组织有关的立法性和行政性措施。
我国为加入世界贸易组织进行的法规清理和制定工作，根据中央政府有关部门负责人提及的数据，自1999年底到2002年底，按照中央政府的统一部署，国务院近30个部门共清理各种法律法规和部门规章2300多件；通过全国人大及其常委会制定修改的法律14件，国务院制定修改行政法规38件、废止12件，国务院有关部门制定修改及废止部门规章等1000多件。从2003年初到2004年9月底，全国人大常委会又适时修改或者新制定了对外贸易法、商业银行法、银行业监督管理法、证券法、行政许可法等5部法律，国务院修改或者新制定了进出口关税条例、知识产权海关保护条例、进出口货物原产地条例、反倾销条例、反补贴条例、保障措施条例、中外合作办学条例、认证认可条例等8部行政法规，国务院各有关部门也制定、修改或者废止了大量相关的部门规章和其他政策措施。通过这些工作，完善了进出口管理和贸易救济制度，统一了商检制度，取消了出口实绩、外汇平衡、当地含量等对外商投资企业的硬性要求；调整了金融、电信、视听和出版、旅游、海运、教育、法律等服务贸易法律制度；加大了对知识产权的保护力度，完善了知识产权保护客体。 [9]对于这些工作，中央政府有关部门的评价是：通过清理、修订和新颁布与国内外贸易、外商投资、对外经济合作、知识产权保护相关的法律、法规和规章，以及服务贸易领域的各项法律、法规和规章，初步建立了适应社会主义市场经济需要，统一、透明的涉外经济法律法规体系。 [10]这一评价说明立法一致化工作是一个市场体制和制度的构建过程。
法律一致化的主要目的是成员方国内市场经济体制的制度化，消除国际自由贸易的法律制度性壁垒，实现国内市场与国际市场的制度化融合。国内市场经济体制及其法律制度是取得世界贸易组织成员资格的基本条件。申请者必须首先接受世界贸易组织对国内市场经济体制的审查（准确地说是“贸易制度审查”），然后才能进入市场开放的谈判。我国加入谈判时间的冗长主要原因是用了大量时间来确认我国贸易制度的市场属性，所以直到1993年我国修订宪法规定实行市场经济的前后，加入谈判才转到市场开放上来。市场经济体制不但是加入的条件，也是维持成员资格和成员之间自由贸易关系的条件。为此世界贸易组织设置了审查机制，对成员方的自由贸易体制进行定期审查。我国取得世界贸易组织成员方资格并不意味着我国已经完全符合了世界贸易组织对成员方国内市场经济体制的要求。我国的加入条件中留有一些歧视性条款，我国的贸易商因此不断遭受法律困扰和经济损失。设立歧视条款的主要理由是对我国市场经济体制的质疑，所以这是制度性歧视。这些歧视性条款是有期限的，我国立法一致化义务的积极履行和成功通过对我国贸易体制审查，有助于按时结束这些歧视性条款的适用。
实际上不存在绝对意义上的立法一致化，经验表明立法的不一致是一个经常性现象和法律争议对象。究其原因不但是法律的不断制定、修订和废止，立法一致化成为一个持续不断的国家义务，难以一次性集中完成和集中审查接受，而且更重要的是立法一致化受到政府政策和国家利益的支配。各个成员方实体法修改的重点大多是那些与具体承诺有关的事项，其他事项则根据国际压力和本国需要逐步地进行。因此实体立法的修订，不但是一个履行成员义务和加入承诺的法律问题，更是一个国家对外经济关系的政策问题。究其原因，一方面是世界贸易组织规则本身不但数量大，而且很多内容都未经权威解释，意义和界限有待明确；另一方面它直接涉及成员方的国际竞争利益，各个成员在实体立法方面都难于真正摆脱贸易保护主义和维护本国竞争优势的利己考虑。世界贸易组织争端解决机构1995年成立以后所处理的争端案件，有相当一部分就是关于贸易大国国内立法与世界贸易组织协定冲突的争议，其中包括我国的立法，比较典型的是关于我国音像制品管理规定的DS363号裁决。
对世界贸易组织要求的立法一致化，评价上则是有分歧的。美国的罗伯特.珀斯特（Robert Post）分析了适用WTO等国际法规则对美国公法根基的挑战，分析的角度是法律的民主合法性。他说，如果宪法和行政法构成美国公法学核心领域的话，那么对于这一领域最大的单独挑战来自于对这一学科一般和内在前提的否定，这一前提是指在一个民主国家内的民族法律制度框架。像WTO那样的国际组织，意图以国际规范的名义支配国家的行为，而它们自己并没有在一个民主的合法性中取得可靠根基，并独立于合法的国家法律制度。他说，一方面，这些新国际机构的合法性是明显的。他们要求尊重和服从，他们的影响在增长。另一方面，美国公法学尚缺乏能够理解这一合法性的理论框架。那些构成美国实体宪法和行政法学的大多数理论受到挑战。 [11]罗伯特.珀斯特的世界贸易组织对国内立法的优先和支配性的分析说明在法律上可以成立，但是并不等于当然地符合当时的法律伦理，或者说这种正当性没有得到广泛的认同。世界贸易组织强调的是经济技术竞争，由经济竞争产生的社会矛盾和不同团体的利益诉求，则完全不在世界贸易组织框架之内。发展中国家在自由贸易中的边缘化、国际自由贸易引起的经济危机，以及由此引起的国内社会矛盾和国内政府民主合法性的政治危机，世界贸易组织都不予理会。所以世界贸易组织的自由贸易原则不可能在所有国家都得到相同的政治效果。
对于中国而言，立法一致化使国内“有关或影响贸易的法律法规”大致达到全球一致性的水准，是世界贸易组织对国内影响最为广泛和最为持久的制度化措施。它的深刻性不但超越了一时的或者局部的经济性交易，也超越了中国近代史上国际条约关于中国对外开放的国际义务。立法一致化对我国的特别意义，在于它所改变的不仅是外贸政策和外贸措施，而且通过法律一致化参与市场经济体制及其法律制度的构建，这是区别于世界贸易组织的绝大多数成员方之处。由于加入世界贸易组织时我国正处于向市场经济过渡并建设基于市场的法律体系进程之中，自由贸易体制和市场经济体制及其法律体系不得不同时构建。在确定实行市场经济体制以前的改革探索期，我国法制建设是经验的、渐进的和分散的。1995年提出用十五年时间建设社会主义法律体系的规划，主要是考虑建设市场经济体制的需要。2001年加入世界贸易组织并进行立法的一致化，恰逢我国法律体系建设由第一个五年走入第二个五年的进程之中，大量的基本性市场制度都接受并融入了国际自由贸易制度，并依从了世界贸易组织倡导的全球化模式。例如前面提及的从2003年初到2004年9月底，全国人大常委会修改或者新制定的商业银行法、银行业监督管理法、证券法、行政许可法等重要法律，已经融入了对外开放市场的规制需求。在依从世界贸易组织倡导的全球化市场模式的同时，如何保持我国法律的特有方向和品质是一个保留性的研究题目。
三、WTO协定实施方式及其在中国的应用
世界贸易组织不仅要求成员方国内立法与其协定的一致性，而且规定按照“统一、公正和合理”的方式予以实施，按照这些方式来适用和实施是我国政府的国家义务。以“贸易制度的实施”为题的《中国加入议定书》第2条规定了四个款项，即统一实施、特殊经济区、透明度和司法审查。这是将WTO实施原则应用于中国的具体规定。其中在（A）款“统一实施”部分的第2项规定，“中国应以统一、公正和合理的方式（in a uniform， impartial and reasonable manner）适用和实施（shall apply and administe）中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易和与贸易有关的知识产权或外汇管制的所有法律、法规及其他措施，以及地方各级政府发布或适用的地方性的法规、规章及其他措施（统称为‘法律、法规及其他措施’）。”
“统一、公正和合理”原则首先规定于《1947年关贸总协定》第10条“贸易法规的公布和实施”第3款。这一款的规定有A、B、C三项，A项是关于统一、公正和合理实施方式的规定，B、C项是关于司法审查的规定。A项规定：“每一个缔约方应当以统一、公正和合理的方式实施本条第1款所述的所有法律、法规、有普遍适用力的（司法）判决和（行政）裁定。”这一规定长期来并没有得到普遍的重视，在相关争端中极少被引用。但是缺乏重视的情况逐渐得到改善，统一、公正和合理的实施原则越来越多地在货物贸易方面得到实际应用。有关货物贸易的专门协定分别有类似的规定，包括海关估价程序、反倾销和反补贴税的征收程序、确定原产地的程序，技术标准的评审认定程序等。
世界贸易组织建立和运行以后，《关贸总协定》关于实施方式的上述规定，也被复制到货物贸易以外的其他WTO协定中，成为适用于WTO管辖领域的普遍性原则。《服务贸易总协定》关于国内管理规定的第6条规定，在特定服务部门的具体承诺，每一成员方应当保证其普遍实施的影响服务贸易的所有措施，以“合理、客观和公正”的方式进行。对此《服务贸易总协定》要求服务贸易理事会制定必要的纪律。这类纪律的内容特别是：第一，建立在客观和透明的标准上，诸如资格与提供服务的能力；第二，确保服务质量而又不造成不必要的负担；第三，在颁发许可证程序方面，不要单方面限制服务的提供。《与贸易有关的知识产权协定》第41条规定，实施知识产权的程序应当是合理和公平的。它对知识产权保护实施程序的基本要求是：对于案件是非曲直的决定应当仅仅依据证据，对于所依据的证据，双方当事人均应当获得被听证的机会（第3款）；关于案件是非曲直的决定应当陈述决定的理由（第3款）；合理公平的程序应当是低费用的和及时的，不应当收费过高或者包含不合理的时间限制或无保障的拖延（第2款）；程序的应用方式应当不至于构成对合法贸易的障碍，成员方政府应当为防止滥用提供保障（第1款）。
（一）统一实施问题
实施的统一性本来可以有丰富的内涵，具体的要求应当由世界贸易组织及其争端解决机构来说明，包括由特定成员的加入议定书来说明，对我国来说主要就是指这种情况。
从我国加入谈判和加入议定书看来，“统一实施”对于中国的特别涵义，重点在于消除政府待遇的区域差别性。这一事项对于实行单一制国家结构的我国本来不应当成为问题。因为根据宪法第110条，全国地方各级人民政府都是国务院领导下的国家行政机关，都服从国务院。宪法第89条规定国务院有权统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。在立法权限方面，根据2000年颁布的《中华人民共和国立法法》第8条，全国人民代表大会及其常务委员会对基本经济制度和财政、税收、海关、金融和外贸基本制度享有专有立法权。《对外贸易法》第4条规定国家实行统一的对外贸易制度。所以从原则上说，我国实行中央统一领导下的行政体制和统一的对外贸易制度，统一实施原则在我国的执行具有法律基础。
地方执行法律的区域差异成为中国加入谈判主要议题之一的原因，是中国地方的对外开放程度和地方政府的经济管理职权存在差异，尤其是边境贸易地区、少数民族自治地区、经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区和其他已经建立关税、税收和特殊管理制度的地区。这些区域发展政策客观上带来外贸政策多样化和竞争条件多样化。世界贸易组织的一些成员担心这些差异会对中国履行世界贸易组织协定的义务带来困难。《中国加入工作组报告书》第69段写道：“若干工作组成员对中国各级政府继续使用多种贸易手段表示关注。这些成员认为，这种情况降低了中国市场准入的安全性和可预见性。这些成员对地方各级政府在财政、金融和预算活动等领域的职权提出具体关切，具体涉及补贴、税收、贸易政策及《WTO协定》和议定书（草案）所涵盖的其他问题。此外，一些成员对中央政府能否有效地保证地方各级所采取的与贸易有关的措施符合中国在《WTO协定》和议定书（草案）中的承诺表示关注。”
作为谈判的结果，对此问题《中国加入议定书》分为两个部分来规定，一方面是在“统一实施”项下的一般性要求，包括第2条A款第3项要求中国地方各级政府的地方性法规、规章和其他措施应符合在《WTO协定》和《中国加入议定书》中所承担的义务。《中国加入议定书》第2条A款第4项要求中国建立一种机制，使个人和企业可据以提请国家主管机关注意贸易制度未统一适用的情况；另一方面是特殊经济区的三个专门规定。除了透明度和产品输入的规定外，最重要的是关于在对此类特殊经济区内的企业提供优惠安排时，WTO关于非歧视和国民待遇的规定应得到全面遵守，除非议定书另有规定。
不同的区域发展政策，是我国争取经济社会快速发展的战略性制度安排，包含了次序发展共同富裕的长远目标和实验探索改革创新的发展方法。加入世界贸易组织以后，我国政府继续推行区域发展政策。继实行西部开发战略以后，相继设立若干新区、综合改革实验区，中央政府授权实行特殊的区域性经济社会发展政策。只要符合议定书关于产品输入地区要求、实行非歧视和国民待遇，我国区域发展与《WTO协定》统一实施的双重目标就有实现的条件。
（二）透明度问题
贸易管理的透明度是我国加入谈判的重要议题和加入后的重要国家义务。
贸易管理的透明度首先由《1947年关贸总协定》提出。《关贸总协定》规定透明度的核心条款是第10条“贸易条例的公布和实施”，其他条款也提到了透明度原则，例如第6条关于征收反补贴税的报告，第13条关于数量限制的公布，第16条关于补贴的书面通知，第19条关于紧急措施的书面通知等。货物贸易的专门协定也规定了透明度原则的实行。《与贸易有关的投资措施协定》规定，各成员应遵守《关贸总协定》第10条有关透明度的要求。经过乌拉圭回合谈判，透明度纳入了其他多边贸易协定，现在已经普遍适用于国际贸易的各个领域，成为货物贸易、服务贸易和知识产权保护中普遍实行的一项基本原则和基本制度。
透明度既是正当程序的法律实施制度，也是行政程序一致化的内容。透明度制度在国际自由贸易上具有防止成员方政府歧视待遇的作用，是享受非歧视待遇和进行贸易竞争的基本条件。至于它的国内制度功能，《贸易政策审查机制》提到了透明度制度在成员方国内推行的意义：各个成员方承认政府关于贸易政策决策的国内透明度，对于成员国的经济和多边贸易都具有内在的价值；同意在各自的制度内鼓励和提高更大的透明度；还承认国内透明度的执行一定是以自愿为基础，并且要考虑每一个成员的法律和政治制度。德国的E.U.彼德斯曼认为《关贸总协定》的透明度规则具有宪法意义：“透明的政策制定是民主社会一项基本的宪法原则：在大多数情况下那些社会中，个人公民被看做是政策制定的主体而不仅仅是客体。由于贸易保护是对国内群体征税和补贴的一种形式，缺乏国会批准的非透明贸易保护就等于是‘无代表情况下的征税’，即一种抱怨，它在二百多年前引发了美国的一次‘宪法改革’。在国内层面上，政治家们和官吏们几乎没有什么动力去把他们自己‘灰色区域贸易限制’的福利成本和再分配效果变得完全透明。透明贸易政策手段使用方面的互惠的GATT国际义务，便利了对行政管理性贸易保护主义进行国会控制、司法控制和公民自己的民主控制。” [12]显然他主张对政府贸易保护主义政策进行宪法上的民主控制。虽然这在理论分析上有其道理，但是在现实中对贸易保护主义的控制和反对总是有利于外国产业的竞争利益，所以本国产业并不一定总是支持这种控制。
自1986年中国申请加入关贸总协定以来，透明度问题一直是谈判的议题之一。关贸总协定（世界贸易组织）的中国工作组在审议中国外贸体制和外贸政策过程中，一再指出中国的外贸政策和外贸管制措施不透明，特别是在许可证方面。1987年中国提交了《中国对外贸易制度备忘录》，后来又提交了有关外贸制度的补充文件，介绍了中国与外贸有关的出版资料。1991年开始，对外经贸部对外出版发行《新闻公报》，主要介绍中国经济改革的进展和法规，以增加中国对外贸易管理的透明度。直到1994年的中国工作组第17次会议，仍然认为关税壁垒以外尚待解决的问题，首先是贸易管理规定缺乏透明度。
世界贸易组织对中国加入后实行透明度制度提出了比较复杂的细致要求。根据《中国加入议定书》第2条C款，国内实行透明度制度的范围，是有关或者影响货物贸易、服务贸易、知识产权保护、外汇管制的法律、法规及其他措施，这个范围不限于法律、行政法规和规章等法的形式。具体措施包括：第一，中国执行的有关或者影响货物贸易、服务贸易、保护知识产权及其外汇管理的法律、法规和其他措施，必须是已经公布的和世界贸易组织成员、个人和企业易于获得的；第二，中国应当创立或者指定官方刊物，专门用于公布上述有关法律、法规和其他措施。应当定期出版该刊物，以使个人和企业可以容易地获得该刊物的所有各期。上述有关法律、法规和其他措施在公布之后实施之前，应当有一个向有关部门提出评论的期间；第三，中国建立或者指定咨询点，其义务是应任何个人和企业的要求提供上述应当公布的措施的全部有关信息，对信息咨询的答复在收到要求后的30天内做出。如果延误，应当以书面形式通知并且说明理由。除此而外，《中国加入工作组报告书》第七部分为“透明度”专设一栏，从第324段到第336段针对工作组成员提出的问题和要求，详细地进行说明和确认。
国内对透明度要求的执行，根据相关负责人提供的情况，除涉及国家安全、外汇汇率、货币政策以及公布后不立即施行将有碍其施行的特殊情况外，所有法律、法规、规章的公布与实施之间，都要求保持一段时间间隔，不允许自公布之日起就实施。国务院有关部门设立了专门的法律、法规、政策措施咨询点，开设了专门的咨询网站；设立了《中国对外经济贸易文告》，汇集刊登已公布的所有与贸易有关的法律、法规和其他政策措施；进一步加强了与贸易有关的法律、法规、规章的翻译和外文译本的编辑出版工作。 [13]我国曾经长期实行经济和社会的体制内集中管理，政府管理部门与所属单位形成行政层级关系，使用直接命令的管理形式，行政管理缺乏向社会公开的实践。改革开放以来在这些方面已经有了变化，WTO的要求和我国的承诺无疑将进一步加快透明度改革的进程。加入世界贸易组织以后我国制定公布了《政府信息公开条例》和修订了《国家保密法》，在全面推进政府信息公开方面取得重大进展。从制度背景和舆论环境上说，在很大程度上也是受到了世界贸易组织的影响，至少是延伸性影响。
（三）实施原则的正当程序性质及其适用
关于“统一、公正和合理”原则的性质和效力，在1998年10月12日世界贸易组织上诉机构在《美国——对某些虾及虾制品的进口限制案的报告》中有了明确的阐述。该报告第182段中认为，《1994年关税与贸易总协定》的第10条第3款关于“每一个缔约方应以统一、公正和合理的方式执行本条第1款所指的所有法律、法规、判决和裁决”的规定具有正当程序要求（due process requirements）的属性。上诉机构报告在第183段中认为，《1994年关贸总协定》的第10条第3款是为贸易法规的实施设定了最低限度的程序公正标准；在第186段中认为，尽管该案中美国采取的进口限制措施有符合《关贸总协定》第20条保护环境例外事项规定的合法目的，但是因为该措施具有武断和歧视性质构成了对正当程序的否定，所以不能引用《关贸总协定》第20条使该措施获得正当性。任何成员采取保护环境的措施，必须首先满足WTO协定规定的义务要求并且尊重其他成员的权利。 [14]这一确认使“统一、公正和合理”的实施方式规定具备了普遍和优先适用的地位和效力。
关于统一、公正和合理原则的适用范围，WTO争端解决机构为阿根廷——影响牛皮出口和进口的措施案设立的专家组在裁决中认为，首先，“统一、公正和合理”的规定不是对法律和规章本身的要求，而是对法律和规章实施的要求。例如不能将统一实施等同于最惠国待遇的规定，因为后者是实体法规则。“统一、公正和合理”只适用于对法律、法规和有普遍约束力的司法判决和行政裁定的实施行为，而不能被用来判断这些法律、法规和有普遍约束力的司法判决和行政裁定本身是否违反了《关贸总协定》的其他实体性规定；其次，这里所说的“实施”行为可以包括具有普遍适用性的实施措施。如果一项法规的内容是实施性而不是实体性的规定，就可以以违反第10条为由对其提起指控；第三，《1994年关贸总协定》第10条更多的是与从事贸易的私人有关的政府措施，而不是针对不同缔约方之间造成差别待遇的情形。该项规定只是要求以“统一、公正和合理”的方式执行与贸易有关的法规，而不是像《1994年关贸总协定》第1、2、3条那样明确地规定产品进口和出口的条件。如果根据“统一、公正和合理”原则来评价成员国一项进口措施对贸易商的影响和法律后果的话，评价的标准应当是该实施措施对竞争环境造成的影响，贸易商受到的损害并不是构成违反该项规定的必要条件。 [15]
上述WTO案件中当事方的做法，直接引述《1994年关贸总协定》的第10条第3款第1项的规定主张权利，是将正当程序作为一个普遍性原则使用。正当程序是世界贸易组织影响成员方国内行政法的基本方面。WTO的正当程序同市场经济国家行政法上的相应规则具有同质性。国内有关学者认为，美国外贸管理中的行政法规则，主要是正当程序和司法审查。美国外贸法要求在调查、审查过程中举行公开听证会，向各方提供发表意见、看法的机会。一项程序从申请、发起，到初步裁定和终局裁定，税令的发布，都体现了正当程序的要求。 [16]在行政管理领域，正当程序是行政程序规则。由于行政程序具有一般行为方式的普遍性特征和高于一般规则的法律地位，在著名的《马拉喀什关于建立世界贸易组织的协定》第16条第4款中与法律、行政规定并列。因此成员方应当将其置于实施WTO协定的优先位置。
按照《中国加入议定书》，正当程序应当作为涉及WTO事项的行政法普遍原则。正当程序原则原来并不是中国行政法的固有内容。1989年公布的《行政诉讼法》第54条第一次规定行政程序是决定具体行政行为合法性的要件之一，行政程序违法可以成为法院撤销具体行政行为的独立理由，但是程序的涵义限于“法定程序”。按照中国的成文法制度，法定程序更易于理解为由立法文件明确规定的具体行政程序，例如具体的时间日期等程序权利义务，一般难以引申为公正、合理等抽象的原则性规则。尽管1996年的《行政处罚法》及其此后公布的法律法规，规定了体现正当程序的听证、说明理由、陈述和申辩等制度，但是这些制度的适用仍然要依靠成文法的明确规定。法院也极少将正当程序作为一个不言而喻的当然规则来适用。即使2004年4月6日公布的新《对外贸易法》，也没有直接明确规定对外贸易行政管理的正当程序原则。正当程序对于中国行政法制来说是一个重要发展目标。2004年3月发布的国务院《全面推进依法行政实施纲要》第5条将程序正当作为依法行政的基本要求之一，使正当程序取得普遍性质。但是这一文件属于政策性行政文件，并不是法律，所以它的作用仍然有限。中国可以通过行政程序法等综合性立法和司法审判进一步推动正当程序原则的普遍化。
四、国内司法审查与WTO协定的一致化
成员方的重要义务之一，是按照WTO规则推进行政诉讼意义上的国内司法审查制度的一致化改革。WTO成员方国内司法制度、行政制度和行政法制度的多样性，致使司法审查制度的一致性过程漫长和复杂。
WTO协定关于司法审查要求的经典表述首先出现在《关贸总协定》之中。 [17]《关贸总协定》规定的核心内容已经成为一种模式，为WTO其他协定所效仿。 [18]所谓核心内容是指关于审查机构和程序的普遍建立、审查机构对执行机构的独立性、审查程序的客观公正和迅速。各个协定在此基础上对司法审查相关问题做出体现本领域特殊要求的规定。例如审查范围方面，《反倾销协定》第13条规定限于与最终裁定的行政行为有关部门、且属于第11条范围内的对裁定的审查，而不是反倾销行政程序中的所有行政行为；在审查依据方面，《政府采购协定》第20条规定供应商可以在质疑程序中直接对违反《政府采购协定》的情况提出质疑。
我国正式承诺按照上述要求进行国内司法审查制度的一致性改革并做出了相应的立法努力。在《中国加入工作组报告书》第78段中承诺：“将修改其有关法律和法规，以使其有关的国内法律和法规与《WTO协定》和议定书（草案）中关于行政行为的司法审查程序要求相一致。”根据WTO规则和加入承诺，中国在司法审查方面进行相关立法的修订。经过修订的《反倾销条例》和《反补贴条例》规定，对反倾销的决定、征收反倾销税的幅度和对反补贴的决定、征收反补贴税的幅度等不服的，可以向人民法院起诉；修订后的《商标法》和《专利法》规定，对有关行政机关的决定不服的，可以要求进行司法审查；最高人民法院对有关司法解释进行了全面清理，废止了20件有关司法解释；还新制定了多个司法解释，对法院审理有关国际贸易行政案件、反补贴行政案件、反倾销行政案件提供了新的依据。这些分散的局部立法补充和修订是必要的，进一步还需要考虑更一般的司法审查整体制度问题。
（一）司法审查机构
《中国加入议定书》关于我国司法审查机构的规定有两个特点：
第一，规定司法机构作为我国的审查机构。本来审查机构本身的性质可以是多样化的，包括司法的、仲裁的和行政的裁判机构（Tribunals），并不一定要求是司法性机构。这一规定是给予成员方政府在机构性质上的选择权利。当然在成员加入议定书中，可以做出特殊规定，中国就是这样的情形。《中国加入议定书》第2条（D）款规定，当事人“在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会”。这表明中国必须由司法机构作为审查机构。最高人民法院2002年发布《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》，其中第2条规定“人民法院行政审判庭依法审理国际贸易行政案件”，包括海关管理和有关国际货物贸易、国际服务贸易、与国际贸易有关部门的知识产权和其他国际贸易行政案件。这样一来，人民法院承担了涉及WTO案件的审查庭职能，本来可以利用这一机会考虑我国行政法院或者国际贸易法院的设立问题。
第二，规定审查庭公正性的实质结果标准。按照《服务贸易总协定》第6条第2项（b）款的规定，该《协定》关于设立司法审查机构的要求不超越成员方宪法结构和法律制度的性质。虽然 WTO其他协定没有都做这样的表述，但是尊重成员方宪法结构和法律制度的性质应当是WTO处理与成员方相互关系的基本准则。按照《关贸总协定》第10条的规定，司法审查机构独立的含义，是独立于被授权行政执行和实施裁决的行政机构。《服务贸易总协定》第6条中没有对审查机构的独立性问题做出明确规定。《关贸总协定》的规定，应当具有代表性。《中国加入议定书》第2条（D）款规定：“审查庭应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系。”本规定前面部分是引述《关贸总协定》的规定，后面的“且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系”的内容，可以理解为这一规定是针对中国情况所作的强调性规定。但是如何执行这一新标准，现在尚未见权威性规则和示范性案例做出解释。
（二）司法审查程序