党内法规
【概述】
根据《中国共产党党内法规制定条例》（2013年5月27日对外公开发布）第2条规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”[1]
【基本信息栏】
中文名：党内法规
英文名：Inner party laws and regulations
【目录】
一、党内法规的概念界定
二、党内法规的概念沿革
三、党内法规的相关概念
（一）党内规矩
（二）党规
（三）党的纪律
（四）党内规范性文件
【正文】
一、党内法规的概念界定
相对于其他党的制度而言，党内法规的与众不同集中体现为“六个特定”：一是制定主体特定。目前，只有党的中央组织、中央纪委和中央各部门、省级党委3类主体有权制定党内法规，其他党的组织无权制定。（中共中央2016年12月13日发布的《关于加强党内法规制度建设的意见》中明确，探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。这意味着,地方党委层面的党内法规制定主体范围有一定的扩展。）二是名称特定。制定党内法规应当使用党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等7类专属名称，一般不使用决定、意见等规范性文件名称；中央党内法规可以视情使用相应名称，部委和地方党内法规只能使用后4类名称。三是规范事项特定。党内法规主要旨在创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律以及对违规违纪党组织和党员的处理处分。四是框架结构特定。党内法规在文本结构上一般包括总则、分则、罚则、附则几个板块，这明显区别于重在部署推动工作的规范性文件，后者一般包括阐明重大意义、明确指导思想、确定工作目标、提出政策举措、加强组织保障等几个部分。五是表述方式特定。党内法规内容应当用条款形式表述，根据需要采用编、章、节、条、款、项、目等7个逻辑层次，这明显不同于一般采用段落形式表述的规范性文件。六是审议和发布方式特定。为突显党内法规的权威性严肃性，它原则上要采用会议决定方式审议通过，不能采用传批方式；中央党内法规可以中共中央文件或中办文件发布，地方党内法规可以党委文件或者党委办公厅文件发布，但部委党内法规要以部委文件、不能以部委办公厅文件形式发布，这显然比规范性文件的审议和发布更加严格。[2]
二、党内法规的概念沿革
中国共产党党内法规是一个历史地形成的概念，也是一个在党的领导和党的建设实践中不断地完善的概念。在党的历史文献资料中，与党内法规概念并提的称谓还有 “党规”“党的法纪”“党的法规” “党规党法”等多种。[3]
1938年10月12至14日，毛泽东在扩大的六届六中全会上作了《论新阶段——抗日民族战争与抗日民族统一战线发展的新阶段》的政治报告，口头表述中使用了“党规”和“党的法纪”的概念并将党规作为党的法纪的一部分。鉴于张国焘分裂党中央事件和王明在长江局工作期间违反党的政治纪律的行为，毛泽东强调：“从中央以至地方的领导机关，应制定一种党规，把它当作党的法纪之一部分。一经制定之后就应不折不扣地实行起来，以统一各级领导机关的行动，并使之成为全党的模范”。[4]
在这次会议上，党的其他领导人如张闻天、刘少奇第一次使用了“党规党法”的表述。1938年10月15日，张闻天在《关于抗日民族统一战线的和党的组织问题》的报告中提出要“服从组织决定，服从党规党法，遵守党纪”。1938年11月16日，刘少奇代表中共中央规则起草委员会就《关于中共中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》《关于各级党委暂行组织机构的决定》作了《党规党法的报告》，提出：“中央委员及中央政治局委员在执行此党规党法上应表现为模范”。[5]
此后，“党的法规”概念在党的八大期间开始出现。1945年5月14日，刘少奇在党的八大作《关于修改党章的报告》和关于讨论组织问题的结论，使用了“党的法规”的概念。他在报告中指出“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则”。[6]
新中国成立以后，毛泽东比较正式地使用“党内法规”的概念。在编辑出版《毛泽东选集》第一至四卷时，毛泽东将其在六届六中全会上讲的“党规”概念改为“党内法规”概念，并将相关表述修改为：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”1955年3月31日，毛泽东在党的全国代表会议上的公开讲话中第二次提及“党内法规”，指出“对其他的问题，符合党的原则的，比如五年计划，关于高饶反党联盟的决议、报告以及各种正确的政策，正确的党内法规，这样一些言论、行动，当然要积极支持，打成一片。”[7]
在毛泽东使用“党内法规”之后，1981年6月通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》也明确使用了“党内法规”的概念：“中央和各级纪律检查委员会的建立，《关于党内政治生活的若干准则》和其他有关党内法规的制定，各级党的领导机关和纪律检查机关为纠正不正之风所做的工作，提高了党的战斗力。”此后，随着 1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》颁布和 1992年10月“党内法规”写进党章，“党内法规”概念开始在党内文件中广泛使用。[8]
三、党内法规的相关概念
（一）党内规矩
党内规矩是党组织、党员干部必须遵循的刚性约束规范的总称。习近平总书记在第十八届中央纪委第五次全会上指出：“没有规矩不成其为政党，更不成其为马克思主义政党。我认为，我们党的党内规矩是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规范和规则。党的规矩总的包括什么呢？其一，党章是全党必须遵循的总章程，也是总规矩。其二，党的纪律是刚性约束，政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性约束。其三，国家法律是党员、干部必须遵守的规矩，法律是党领导人民制定的，全党必须模范执行。其四，党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。”显然，党内规矩在与党内法规有交集之外，还有更大的外延，既包括了党规中的义务性规范，也包括了国家法律的要求。[9]
（二）党规
“党规”和“党内法规”两个概念提出之初，基本上是在同一意义上使用的。但是随着历史的发展，特别是自1990年“暂行条例”对党内法规作了明确界定、2012 年“制定条例”将党内法规概念进一步完善以来，党的文件和领导人的重要讲话中使用的“党规”已经演变为一个具有较大包容性的概念，难以直接与“党内法规”概念划等号。具体而言：党规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委及中央授权的地方党委制定或认可的关于党的自身建设活动和执政治国活动的一系列规范的总称。就外延而言，党规规范主要存在于党内法规和规范性文件中，少部分存在于不成文规矩中。党规只有到了规范化程度更高的时候，才可以毫无争议地认为是党内法规的简称。[10]
（三）党的纪律
党的纪律，简称党纪，是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则，是维护党的团结统一、完成党的任务的保证。党组织必须严格执行和维护党的纪律，共产党员必须自觉接受党的纪律的约束。根据党的十九大修改后的党章，党的纪律主要包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律。党纪具有强制性和约束力，属于党规中的义务性规范。在形式上，党纪有成文和不成文之分。就党的纪律与党内法规关系而言，二者属于交叉关系。[11]
（四）党内规范性文件
党内规范性文件和党内法规都是党的规章制度的重要组成部分，都由党组织制定并用以规范党组织工作、活动和党员行为，但两者有明显的区别。关于党内规范性文件概念的一个权威界定是“备案规定”第2条：“本规定所称规范性文件，是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。”就党内规范性文件与党内法规关系而言，党内法规重在创设职权职责、设定权利义务、明确处分方式、规定处理程序等；党内规范性文件侧重于提出政策主张、做出工作部署等。同时，在制定党内法规条件不成熟时，可先通过规范性文件发挥制度作用。[12]
【参考文献】
[1] 中国共产党党内法规制定条例，共产党员网http://news.12371.cn/2015/10/28/ARTI1446022180360113.shtml。
[2] 参见宋功德：《坚持依规治党》，《中国法学》2018年第2期。
[3] 参见李斌雄：《扎紧制度的笼子：中国共产党党内法规制度的重大发展研究》，武汉出版社2017年版，第6页。
[4] 参见李斌雄：《扎紧制度的笼子：中国共产党党内法规制度的重大发展研究》，武汉出版社2017年版，第7页。
[5] 参见李斌雄：《扎紧制度的笼子：中国共产党党内法规制度的重大发展研究》，武汉出版社2017年版，第8页。
[6] 参见李斌雄：《扎紧制度的笼子：中国共产党党内法规制度的重大发展研究》，武汉出版社2017年版，第8页。
[7] 参见王伟国：《国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析》，《中国法学》2018年第2期。
[8] 参见王伟国：《国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析》，《中国法学》2018年第2期。
[9] 参见王伟国：《国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析》，《中国法学》2018年第2期。
[10] 参见王伟国：《国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析》，《中国法学》2018年第2期。
[11] 参见王伟国：《国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析》，《中国法学》2018年第2期。
[12] 参见王伟国：《国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析》，《中国法学》2018年第2期。