地方性法规

  【概述】

  地方性法规，是指法定的地方国家权力机关依照法定的权限，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，制定和颁布的在本行政区域范围内实施的规范性文件。[1]

  【基本信息栏】

  中文名：地方性法规

  外文：Local law

  【目录】

  一、概念释义

  二、基本内容

  三、相关法律

  【正文】

  一、概念释义

  我国的法律位阶分为六个等级，从高到底依次为宪法、基本法、法律、行政法规、地方性法规和行政规章。地方性法规属法律规范的一种。

  《中华人民共和国立法法》第72条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

  二、基本内容

  自1979年以来，我国地方性法规的制定工作经历了探索起步、逐步完善和不断发展、提高的阶段，取得了巨大的成就。地方性法规对于保证宪法和法律在地方的实施、对于补充国家立法以及各地因地制宜自主解决本地方的事务起到重要作用。立法法根据宪法，总结多年来地方性法规的制定经验，对地方性法规的权限和制定程序作出了相应的规定。[1]

  （一）地方立法权的历史沿革

  第一阶段是从1949年新中国成立到1954年宪法颁布。1949年12月26日，中央人民政府政务院制定的《大行政区人民政府委员会组织通则》规定：大行政区人民政府或军政委员会有权根据共同纲领和国家的法律、法令，以及中央人民政府规定的施政方针和政务院颁布的决议、命令，拟定与地方政务有关的暂行法令、条例，报政务院批准或备案。1950年1月6日中央人民政府政务院制定的《省、市、县人民政府组织通则》规定：省、市、县人民政府有权拟定与省政、市政、县政有关的暂行法令、条例或单行法规，报上级人民政府批准或备案。这一时期，地方制定暂行法令、条例或者单行法规的活动，还不能称之为现在所说的地方立法，但具有地方立法的萌芽。

  第二阶段是从1954年宪法的颁布至1979年地方组织法的颁布。1954年宪法确立了由中央统一行使国家立法权的制度，取消了一般地方享有的法令、条例拟定权，仅规定民族自治地方有权制定自治条例、单行条例，全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关，全国人大常委会负责解释法律、制定法令。1975年宪法和1978年宪法在立法权方面也作了类似的规定。

  第三阶段是从1979年地方组织法施行至1986年。1979年地方组织法规定省级人大及其常委会行使地方性法规制定权，第一次以法律的形式赋予地方立法权。1982年五届全国人大第五次会议通过的宪法，确认了1979年地方组织法规定的地方立法制度。宪法第100条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”这次会议还对地方组织法进行了修改，规定了省会市和经国务院批准的较大的市的人大常委会有权拟订地方性法规草案提请省级人大常委会审议制定。1986年，再次修改地方组织法，进一步规定省会市和较大的市的人大及其常委会有权制定地方性法规报省级人大常委会批准后施行。立法法中又增加规定，经济特区所在地的市的人大及其常委会也可以制定地方性法规。

  第四阶段1992年至2015年，中央与地方立法权力关系重新定位。十四大提出要“合理划分中央与省、自治区、直辖市的经济管理权限，充分发挥中央和地方两个积极性”，“理顺国家与地方的分配关系、逐步实行利税分流和分税制”，这些新观念和新思路为理顺中央与地方关系提供了理论依据。1993年宪法修正案提出“国家实行社会主义市场经济”和“国家加强经济立法，完善宏观调控”，八届全国人大常委会一次会议提出“要把加快经济立法作为第一位的任务，尽快制定一批有关社会主义市场经济方面的法律。市场经济要求有健全的法制”，这标志着我国立法工作进入了一个新的发展阶段。1994年、1996年深圳市、厦门市、汕头市和珠海市先后被授予制定地方性法规和地方规章的权力，表明我国地方立法权的进一步扩大和延伸。[2]

  第五阶段2015年修订的《立法法》实施至今，让设区的市的人大及其常委会拥有制定地方性法规的权力，从“较大的市”转变到如今“设区的市”，进一步实现了地方立法权的扩张。截至2017年6月，各级地方人大及其常委会共制定了25542件现行有效的地方性法规。其中省级地方性法规25349件，设区的市地方性法规7717件，经济特区法规923件，自治条例和单行条例1530件。[3]大部分地方性法规以“条例”命名，但存在部分地方性法规以“办法”、“决定”、“规定”、“细则”、“实施细则”、“实施办法”、“议事规则”来命名，因此不是所有的地方性法规都称为“条例”。地方性法规的识别不能以名称为据，而应当以指定主体为识别依据，仅限于我国《立法法》赋权的地方人民代表大会及其常务委员会为制定主体。随着立法法的修改、地方立法体制的调整, 出现了一些新情况, 这些新的情况使得地方立法维护法制统一的任务更加繁重了。具体而言，一是地方立法的主体大幅度增加。除原来31个省、自治区、直辖市和49个已赋予地方立法权的设区的市共80个主体外，立法法又赋予其他237个设区的市（立法法通过后，又有两个地区改为设区的市）、30个自治州、4个不设区的地级市享有地方立法权，地方立法主体总共达到351个。原来一个省（区）一般只面对一两个较大的市的地方性法规报批（个别省有4至5个），现在则增加到十几个， 有的甚至二十多个。如果一个设区的市每年制定两件，省级人大常委会批准的量就要达到几十件。[4]地方立法职责更加重大。

  （二）地方性法规的制定主体

  根据立法法的规定，地方性法规的立法主体包括两大类：一是省、自治区和直辖市人大及其常委会。二是设区的市人大及其常委会。

  《立法法》修订以前以“较大的市”为第二类立法主体，包括以下三种：1.省、自治区的人民政府所在地的市（省会市）；2.经国务院批准的较大的市；3.经济特区所在地的市。如今《立法法》修订将立法主体从“较大的市”扩展为“设区的市”，但其他法律中仍存在“较大的市”概念亟待厘清，有学者建议[5]涉及地方立法主体的情形，应与新《立法法》中“设区的市”概念相统一，通过修法统一为“设区的市”的表述；不涉及地方立法主体的情形，需要与新《立法法》中“设区的市”等相关概念相衔接，明确概念范围为“设区的市”还是“经国务院批准的较大的市”。

  根据全国人大及其常委会的授权决定，经济特区所在地的市的人大及其常委会，可以根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定经济特区法规，在经济特区的范围内适用。但经济特区法规在经济特区所在地的市的非经济特区范围内不能适用，如深圳的宝安区不属于深圳经济特区的范围，因此，经济特区法规就不能在宝安区适用。但由于经济特区所在地的市制定的许多法规涉及城市管理的事项，只在城市的部分区域实施，而不能在整个城市的区域内实施，不利于对整个城市的统一管理，同时，经济特区所在地的市目前已经具备制定地方性法规的条件，因此，立法法赋予了经济特区所在地的市地方性法规制定权。

  （三）制定地方性法规应当遵循的原则[1]

  宪法第100条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第7条和第43条对宪法的规定作出了补充，规定：省、自治区、直辖市以及设区的市的人大及其常委会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规。对于制定地方性法规应当遵循的原则，立法法对宪法和地方组织法的规定进行了重申。

  1.根据本行政区域的具体情况和实际需要的原则

  地方性法规的特性之一是具有地方性，也就是说，第一，制定地方性法规的主体只能是地方国家权力机关；第二，地方性法规的内容应适应地方的实际情况，解决本行政区域的实际问题；第三，地方性法规的效力只限于本行政区域，超出本行政区域即没有约束力。

  在制定地方性法规的过程中，无论是制定执行性的地方性法规，还是在中央尚未立法而先行立法的情况下，都要注意根据本地方的具体情况和实际需要，有针对性地立法。那种在地方立法中贪大求全的倾向，是不可取的。另外，地方性法规所规范的事项，应只限于本行政区域，不能超越这个范围。如有的地方性法规的内容涉及水污染治理的事项，如果水域只限于本行政区域，本地方制定这样的法规无疑是可以的；但如果水域是跨不同的行政区域的，那么一个行政区域的地方性法规对全流域的污染问题作出规定，就是不适当的，即使制定出来，也无法得到执行。

  2.不同宪法、法律、行政法规相抵触的原则

  宪法是国家的根本大法，法律、行政法规是地方性法规的上位法，制定地方性法规不能同宪法、法律和行政法规相抵触，否则即是无效的。我国宪法规定，中央和地方国家机构的职权划分，遵循在中央统一领导下充分发挥地方主动性、积极性的原则。“不抵触”原则正是在地方性法规与中央立法的关系上体现了上述中央与地方关系总的原则。根据不抵触原则，首先，地方性法规的制定要有利于国家法制统一，只能由法律规定的事项，地方性法规不能涉及；法律、行政法规已经作出规定的，地方性法规不能与之相违背。第二，在地方性法规的制定中，应充分发挥地方立法的主动性和积极性，通过制定地方性法规，结合本地方的具体情况和实际需要，因地制宜，保证宪法、法律和行政法规的实施，同时有针对性地解决地方性事务。对于专属立法权之外的事项，考虑到国家处于改革时期，中央立法不能一步到位的，地方可以先行立法，在总结实践经验后，再上升为中央立法。

  （四）地方性法规的备案审查[6]

  根据立法法第98条、监督法第31条的规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释，应当在公布后三十日内按照规定程序报全国人大常委会备案。备案是审查的前提。制定机关依法、及时将规范性文件按要求报送备案，直接关系后续审查工作的有效开展，也是制定机关自觉接受监督的重要体现。根据全国人大常委会委员长会议通过的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》，常委会办公厅具体承担接收备案工作。十二届全国人大以来，截至2017年12月上旬，常委会办公厅共接收报送备案的省级地方性法规2543件，设区的市地方性法规1647件。

  根据立法法第99条、监督法第32条的规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、司法解释同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由常委会工作构送有关专门委员会进行审查、提出意见；有关国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、司法解释同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出审查建议，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见；有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。十二届全国人大以来，法制工作委员会共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件，其中建议对地方性法规进行审查的66件，占5.5%。

  三、相关法律

《中华人民共和国立法法》第四章为地方性法规、自治条例和单行条例、规章的相关规定，其中：

【释义】本条是对地方性法规的制定主体、制定地方性法规所应遵循的原则以及省、自治区人大常委会对设区的市制定的地方性法规的审批程序的规定。设区的市的制定权限限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面。

【释义】本条是对地方性法规的权限范围的规定

【释义】本条是对经济特区法规的规定。

【释义】本条是对自治条例和单行条例的制定原则、报批程序以及变通范围的规定。

【释义】本条是对应由人民代表大会通过的地方性法规的规定。

【释义】本条是对地方性法规、自治条例和单行条例的制定程序的规定。

【释义】本条是对地方性法规、自治条例和单行条例的公布的规定。

【释义】本条是对地方性法规、自治条例和单行条例公布载体的规定。

  【参考文献】

  [1] 《中华人民共和国立法法》释义 ，中国人大网[引用日期2018-12-18]

  [2] 崔卓兰，赵静波：《中央与地方立法权力关系的变迁》，《吉林大学社会科学学报》，2007年第2期.

  [3] 周中梁：《地方性法规名称应予规范化》，《地方立法研究》，2018年第2期，第104页.

  [4] 乔晓阳：《地方立法要守住维护法制统一的底线——在第二十一次全国地方立法研讨会上的讲话》，《中国人大》，2015年21期.

  [5] 郑磊，贾圣真：《从“较大的市”到“设区的市”：地方立法主体的扩容与宪法发展》，《华东政法大学学报》2016年第4期.

  [6] 沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告——2017年12月24日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》，《中国人大》2018年第1期。