收容遣送制度

  【概述】

  收容遣送是中国对城市流浪乞讨人员进行收容审查、教育管理和遣送安置的救济性行政管理工作。适用对象是家居农村流入城市乞讨的、城市居民中流浪街头乞讨的和其他露宿街头生活无着的流浪乞讨人员。具体执行机构是收容遣送站。收容遣送站是对城市流浪乞讨人员进行救济、教育和收容遣送的特殊性事业单位，除个别城市外，由民政部门领导。对收容人员中超出规定的收容范围的，要分情况，及时转送公安等有关部门处理，严格防止把收容遣送当作变相拘禁和审讯的工具。收容遣送制度已于2003年废除。

  【基本信息栏】

  中文名：收容遣送

  英文名：Custody and Repatriation

  简称：收遣

  性质：废止的制度

  【目录】

  一、制度变迁

  二、制度实施

  （一）现实问题

  （二）理论争议

  三、制度废除

  四、相关法规

  【正文】

  一、制度变迁

  收容遣送制度源于建国初期，是在特定的历史条件下形成的计划经济时期的产物，从最初对游民的收容发展到对外流灾民、流浪乞讨人员的救助、教育、安置和遣返。收容遣送制度的起源可以追溯到1951年，当时这一制度的对象是国民党散兵游勇、妓女、社会无业游民等人群。20世纪60年代初，大量灾民进入城市，收容成为救济灾民的一项主要途径。80年代开始，流动人口剧增，开始出现逃避计划生育、乞讨为生、逃婚、逃学、逃债的人。1982年，国务院发布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容遣送办法》），将乞讨者和“其他露宿街头生活无着落的人”列为收容遣送对象。1991年国务院发布《关于城市遣送工作改革问题的意见》，将收容遣送的对象扩大到三证（身份证，暂住证，务工证）不全的流动人员。[1]

  1982年国务院发布《收容遣送办法》的主要目的是为了救济、教育和安置城市中的流浪者，最初是用来对涌入城市的无业人员和灾民进行收容救济的带有社会福利性质的措施，是一种社会救助和维护城市形象的行为，兼具救助和管理的双重社会功能。但是因管制性人口政策的影响以及在实施过程中的非规范化，收容遣送制度异化成一种限制人口流动的治安管理制度。2003年6月20日，温家宝总理签署第381号国务院令，公布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，该法规就此废止。

  二、制度实施

  根据《收容遣送办法》，在大城市、中等城市、开放城市和其他交通要道流浪乞讨人员多的地方，设立收容遣送站，专门负责开展收容遣送工作。收容遣送站应及时了解被收容人员的姓名、身份及家庭住址等情况；安排好他们的生活；加强对他们的思想政治教育；及时把他们遣送回原户口所在地。被收容人员必须遵守收容遣送站的规章制度，如实讲明自己的姓名、身份及家庭住址等情况，服从收容、遣送安排。收容遣送站应当及时遣送被收容人员，不得无故延长留站时间。省、市、自治区之间的遣送工作，采取对口接收的原则，由对口遣送接收的收容遣送站统一接收、转送。被收容人员的安置工作，由其户口所在地人民政府负责。对遣送回去的被收容人员，由当地人民政府责成有关社队、街道妥善安置，认真解决他们的生产、生活困难；对无家可归的被收容人员，由其户口所在地的民政部门负责安置；对遣送回去的被收容人员，户口已经注销的，公安部门应当准予落户。各地收容遣送条例均规定，被收容对象在收容遣送期间的食宿、医疗、遣送等费用由本人、监护人承担。

  收容遣送制度的本来目的是为了通过强制性手段对那些盲目流入城市而成为流浪乞讨的人员进行“救济、教育和安置”，以达到“维护城市社会秩序和安定团结”的效果。但在后来执行过程中，这一制度发生异化：

  （一）现实问题[2]

  （1）收容遣送的对象难明确，范围扩大化。《收容遣送办法》第二条规定：收容遣送的对象包括家居农村流入城市乞讨的、城市居民中流浪街头乞讨的，其他露宿街头无着落的。《关于收容遣送工作改革问题的意见》又将收容对象扩大到“无合法证件，无固定住所，无稳定经济来源”的“三无”人员，即身份证、暂住证、务工证不全的流动人员。各地在制定具体实施细则时，将“三无”理解为只要有“一无”便可成为遣送对象，很大程度上根据主观判断。

  （2）收容遣送的执法主体不明确和混乱。《收容遣送办法》规定：收容遣送工作由民政部门和公安部门共同负责，由民政部门承担主要的管理职责。民政部会同公安部联合颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法细则（试行）》规定：除了个别城市，收容遣送站都由民政部门来领导，设置、撤销都要报民政部备案。中办、国办（1995）42 号文件规定：“收容以公安部门为主，民政部门协助；遣送以民政部门为主，公安部门协助”。但是，民政部门不是维护社会治安秩序的执法机关，无权限制待遣人员的人身。

  （3）收容遣送缺乏监督。《收容遣送办法》对收容遣送程序没有明确规定，而一般地方性法规也只规定了由公安机关对被收容对象进行询问，做好询问笔录，填写收容登记表，再连同有关材料转送收容遣送站，只有极个别地方规定了审批程序。

  （二）理论争议[1]

  与《立法法》相矛盾。《立法法》第8条规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律”。第9条规定：“全国人大及其常委会可以授权国务院根据实际需要，对部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”。收容遣送制度属于剥夺和限制公民人身自由的强制措施，但是依据仅是国务院的文件，没有相关的法律对此作出规定。[3]

  三、制度废除

  2003年6月20日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,并于2003年8月1日起正式实施，同期，标志着《收容遣送办法》被废止，随后一些城市的收容遣送相关条例和制度也陆续废止。

  收容遣送制度在我国社会发展的特定历史阶段，对于为特定的群体提供社会救助、维护社会秩序，特别是维护城市的社会秩序，起到了积极作用。但是，由于这一制度带有强制性和身份性，制度运作缺乏明确的标准和程序规范，存在着根本性缺陷，与社会主义社会所奉行的法治理念不符，予以废除应属情理之事。

  四、相关法规

  《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（已失效）

  《关于收容遣送工作改革问题的意见》（已失效）

  《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》

  【参考文献】

  [1] 高中华：《从收容遣送到救助管理—我国城市流浪乞讨人员救助制度的变迁》，载《当代中国史研究》2009年第6期。

  [2] 刘伟伟：《政策终结的多源流分析——基于收容遣送制度的经验研究》，载《公共管理学报》2015年第4期。

  [3] 刘仁文：《收容遣送工作有违》”，《中国青年报》，2000年8月4日。

  [4] 《全国政协委员迟子建：妥善管理城市流浪乞讨人员》，载凤凰网http://hlj.ifeng.com/news/detail_2015_03/06/3621154_0.shtml，2019年4月7日访问。

  [5] 徐付群：《流浪乞讨救助中急需厘清的几个问题》，《中国社会报》2013年2月4日第004版。